当今全球粮食问题及对策

当今全球粮食问题及对策

近年来,世界粮食市场价格大幅波动,不仅对全球经济产生深刻影响,而且对我国经济运行和宏观调控造成很大压力。深入研究世界粮食问题,从统筹国内发展和对外开放的大局出发,考虑我国市场的宏观调控和贸易投资政策,是当前维护我国经济安全的重要课题。根据对联合国工发组织 ( UNI-DO) 、世界贸易组织 ( WTO) 、联合国贸发会议 ( UNCTAD) 、联合国粮农组织 ( FAO) 、世界粮食计划署专家学者、主管部门官员的调研和座谈,本文就世界粮食市场的变化及未来发展趋势提出一些基本看法和建议。

一、世界粮食市场的基本发展趋势

近年来,世界粮食市场的大幅波动是一场 “结构性突变”: 与 20世纪

70 年代和 90 年代中期两轮世界粮食价格上涨不同,本轮世界粮食市场价格大幅波动从 20XX 年开始,持续时间长、波动幅度大。特别是从 20XX 年年中开始至今,世界主要粮食作物包括大米、小麦、玉米、糖类等供需缺口明显拉大。据世界粮农组织估计: 20XX—20XX年度世界谷物产量 22. 4 亿吨,实际利用 22. 8

亿吨 ( 缺口 4000 万吨) ,库存量 4. 9 亿吨。同期,世界粮食平均价格上涨近 1

倍,造成发展中国家食品价格平均 上 涨9% ,通胀率也从 20XX 年的 6% 上涨到

20XX 年中的 6. 9%。对于粮价上涨,联合国粮农组织认为,它有利于增加农业投入,对各国重视农业生产,有着积极的意义。但问题是: 粮价大起大落,容易传递错误信息,误导市场预期和各国经济贸易政策,造成国际市场粮价过度震荡,不利于各国粮食的稳定生产。对于这一点,世界贸易组织农业司的认识比较客观,认为世界粮食市场急剧波动,将迫使各国为了粮食安全,趋向更为严格的自给自足的农业政策,对于新一轮农产品贸易谈判将构成相当大的冲击和压力。对世界粮食市场未来的发展趋势,从国际机构专家们比较一致的观点看,主要是认为: 世界粮食供应中长期不会出现太大问题。其依据是: 俄罗斯、南美等主要产区粮食作物种植的面积和产量,今后几年有望保持平稳增长。但又由于亚洲及部分新兴经济体的需求扩大,将使粮价高位运行。联合国粮农组织对世界粮价的预测是:

20XX—2020 年间,谷物年均价格将上涨20% 。世界贸易组织专家则认为,目前发展中国家粮食有 40% 因运输、仓储等原因而损耗掉了,未能最终到达消费者手里;

而发达国家有22% ~25% 的食品因到期被丢弃,所以缓解供求矛盾还有潜力和空间。对世界粮食市场近期的走势,国际机构专家表示暂难以作出预测,认为尽管粮价上涨刺激了俄罗斯、美洲国家扩大种植面积,美国农业部也上调了 20XX 年小麦、大米、粗粮的供应和库存预测总量,但粮食价格仍面临较多不稳定、不确定因素,大幅波动的情况仍可能再发生。

当前影响世界粮食市场和粮价的主要因素表现在五个方面:

一是气候因素。这是影响粮食生产和价格的最大不稳定因素。联合国贸发会议和世界粮农组织的专家指出,20XX 年以来多次出现粮价异常波动,都是由于主要产粮区灾害天气引起的,特别是全球变暖造成干旱和洪水等自然灾害频发,环境恶化带来土地沙漠化,对世界主要产粮国澳大利亚、俄罗斯、乌克兰、加拿大以及亚洲的印度、泰国和中国的粮食生产都构成了威胁。联合国粮农组织的一项研究表明,一旦粮食产量下降 5% 左右,相应的国际市场价格将平均上浮25%

以上。

二是耕地因素。目前,全球可耕土地面积已接近饱和,可新增耕地主要在非洲和南美洲。巴西是南美洲可耕土地增加最多的国家,但巴西土地的增加是以破坏热带雨林为代价的,长远来看对全球气候环境和农业生产并不利。除增加耕地面积之外,农作物单产产量的提高也是解决粮食问题的一个重要途径。过去 40

年,全球农作物单产呈现逐步增长态势。综合以上因素,联合国粮农组织预计未来农业生产年均增长率为 1. 7%。

三是技术因素。尽管各国对运用现代生物技术来提高农作物产量的认识还不一致,但专家们认为转基因等现代生物科技,以及化肥、种子、灌溉、仓储运输等技术的提高,客观上还是有利于改善世界粮食的生产供应。同时,农业部门进一步工业化,提高食品加工利用水平也将起到积极的作用。世界粮食计划署就认为,世界粮食供需不稳定、粮价波动较大,其中一个主要原因就是科技在农业生产中运用不够广泛,特别是在非洲等广大发展中国家和地区,缺乏现代农业科技设备、技术和人才,农业生产率低下,导 致 这 些 地 区 粮 食 危 机频发。

四是人口因素。联合国粮农组织和联合国贸发会议的专家都预计全球未来每年至少新增 5000万人口,如按每人每年平均消费630 斤粮食计算,未来 10

年世界粮食需增加 1. 6 亿吨,这需要世界粮食生产增长率必须每年平均达到 1.

2% 以上。对此,他们认为美国、巴西、俄罗斯等主产区有较大的生产潜力,供应尚不会发生问题,但粮食消费结构的变化可能会带来新问题,主要是:一是部分新兴工业化国家特别是中国将有 1 亿 ~ 2 亿人口从农业部门转到城镇,肉类、油脂、奶类制品需求有较快增长,用作畜牧饲料的粮食需求也会随之大幅增长; 二是基于环保和能源供应的考虑,美国、欧洲用作制造生物燃料的粮食消耗将持续大幅增长,目前美国用于生产燃料乙醇的玉米就占到了其国内玉米消费的 35%

和世界玉米消费的 12% ,欧盟生物柴油耗用的油籽量占其成员国产量的 60% 、全球贸易量的 70% 。世界粮食计划署强调,世界现有 10 亿饥饿人口,世界粮食计划署只能救助其中的 10% ,因此,必须加大粮食援助和合作开发,才能满足贫困和饥饿人口的需要。

五是政府因素。联合国粮农组织、联合国工发组织和联合国贸发会议专家对部分出口国采取的临时粮食出口限制政策表示异议,认为这实际上加重了世界对粮食的不稳定情绪,从而进一步助推粮价走高。世界贸易组织农业司对这些国家采取限制性出口政策表示强烈关注,要求这些国家限制粮食出口的具体程序和规定必须遵循世界贸易组织规则,同时希望这些国家不要将这些政策措施常态化。对于尽量减少粮食进口,专家们指出,自给自足的政策只适合于有较大国土面积和较多人口的国家,他们还是寄希望于通过推动自由、开放的粮食贸易,来保证大多数国家的粮食供应。此外,专家们还认为,稳定的宏观经济环境,合适的农田水利政策、农业支持政策,以及保持适当的库存、改善仓储和运输条件等,都是各国保障粮食供应必须考虑的重要因素。

二、当前世界粮食市场的三个热点问题

第一是粮食市场是否存在过度金融化。20XX 年以来,大量投机资金进入国际大宗商品期货交易市场,从而引起了世界主要粮食品种价格的频繁剧烈波动。联合国粮农组织专家认为,期货市场存在的目的是: 提供可预期的市场交易信息,同时为供需双方规避价格风险提供机会,但是现在人们更多地关注短期投资回报和炒作,认为在大宗商品市场的投资回报会高于股票等金融工具,这实际上是错误的,估计一些基金和机构投资者会认识到这个问题,将资金回流到金融市场。但如果能源如石油、天然气等也出现类似金融化问题,仍会对世界粮食交易产生放大效应。专家们坦承,联合国粮农组织等国际机构十分关注各国农业政策和市场运行,但对私人资本流动以及商品交易所是否设立有效的协调监管机制,各国对此还未能形成共识。

第二是关于世界贸易组织多哈回合农产品贸易谈判。国际机构专家们对谈判前景均表示不乐观,认为此轮谈判如达成协议,美国、欧洲承诺大幅削减国内补贴,取消或减少贸易限制,将对发展中国家的农业生产贸易十分有利,但这些发达国家受制于国内政治压力,短期内难以作出妥协或让步。世界贸易组织农业司认为应当对农产品贸易谈判保持信心,同时也认为,农产品贸易谈判并不像工业品贸易那样南北壁垒分明,各国在农产品贸易上的利益相互交织,十分复杂。此外,近年来各国动植物检疫等歧视性措施开始大量增加。为此,世贸组织将致力于创造农产品贸易谈判的条件,推动贸易便利化,组织各成员国定期通报农业和动植物检验检疫方面的政策,增强透明度。

第三是世界粮食问题的多边协调。专家们认为,目前国际社会对粮食问题都高度关注并计划采取行动,相信会产生一些积极影响。比如 20XX 年二十国集团首度召开农业部长会议,磋商粮食市场问题,通过了共同行动计划,重点从促进农业生产、农业市场信息透明化、加强国际协调、减少食品价格波动对最困难国家的影响、监管农产品金融市场等五个方面开展合作,并提出了 2050 年全球农产品增产70% 的目标,其中部分发展中国家的增产目标是近 100%。但有专家认为,部分粮食出口国对粮价上涨持肯定态度,并组成团体反对过多干预粮食市场,国际协调粮食问题难度加大,国际组织主要的职责是提供技术服务和信息交流,包括推动建立国际农业数据库,收集有关农业生产、消费和库存信息,协调粮价不是国际组织的义务,是市场的行为。

三、中国在世界粮食市场中的地位及影响

世界粮食计划署对中国在粮食生产及供应等方面所取得的成就表示敬意,指出在短短 20 年时间里,中国从粮食受援国转变为援助国,是广大发展中国家学习的典范。国际机构专家对近年来中国在世界粮食问题上的影响和应对举措表现出浓厚的兴趣,认为中国对世界粮食市场的影响表现在以下三个方面:

一是直接影响世界粮食供求。我国农产品贸易额由 20XX 年的304. 3 亿

美 元 增 加 至 20XX 年 的1207. 9 亿美元,增长 3 倍,年均增幅 18%,已成为世界第三大农产品贸易国。目前,我国是世界主要粮食作物包括玉米等的主要进口国。联合国贸发会议专家认为,中国自给自足的农业政策对稳定世界粮食供应很有意义,但他们非常关心中 国 的 粮 食 库 存 问 题,指 出20XX 年年初预计中国原计划进口200 万吨玉米,后来调整为 450 万吨,而实际需要 500 万吨。这个数字相对于中国总体粮食产量而言并不大,但对世界市场就容易引起价格波动,所以大家都很希望能够获得中国粮食库存的信息。联合国工发组织的专家指出,中国坚守 18亿亩耕地的红线是非常必要的,但是未来城镇化、工业化将会使中国的土地资源供需矛盾更加突出,土地资源将成为中国政府在促进经济增长和保证粮食安全之间不得不进行权衡的重要因素,预计未来几年中国粮食进口将会有大幅增加,仍将成为世界粮食进口大国。

二是决定世界农产品贸易谈判进程。世界贸易组织农业司认为,多哈回合农产品谈判的唯一焦点是中美谈判没有结果,问题主要集中在敏感产品清单和特保机制,包括大量削减农产品补贴,减少国内农业支持政策。而

美国却把农产品补贴削减与要求中国在十多个领域的彻底开放相挂钩,致使谈判陷入僵局。一些国家在粮食谈判问题上仍对中国带着 “有色眼镜”,对此应引起我们高度重视。

三是希望更多参与国际组织多边援助。国际组织既高度评价中国对非洲及其他发展中国家进行的粮食援助,也希望中国政府考虑利用多边渠道进行援助,加强与国际组织的合作,因为国际组织援助项目往往被视为无条件合作、政治敏感度低,更容易被受援国接受,社会公共效应更好。世界粮食计划署建议中国多通过多边援助,既可以扩大受援国的范围,赢得更多国家对中国的支持,同时也可以回击西方媒体炒作 “中国威胁论”、 “新殖民主义”等言论。