浅议中美纺织品贸易摩擦要点

浅议中美纺织品贸易摩擦及其解决途径黄贺(暨南大学法学院博士研究生)[摘要]针对美国对中国纺织品实施特别保障措施,中方作为 WTO的成员国,完全有理由将双方之间的纺织品贸易争端提交 WTO的争端解决机构解决。

诚然,中方这样的一种姿态,形式意义大于实质意义。

中国政府应从务实的角度出发,采取外交谈判与协商的办法解决这场贸易纠纷,并要针对自身行业存在的问题,采取相应的对策。

[关键词]中美纺织品贸易;贸易摩擦;解决途径[中图分类号]D815.9 [文献标识码]A [文章编号]1003-7462(2007)01-0048-04中美纺织品贸易摩擦由来已久,先后经历了20世纪 80年代的反倾销、90年代的原产地规则摩擦。

进入 21世纪,由于中国在入世谈判时接受了对中方不利的条款,美国频频对中国纺织品实施特别保障措施 (以下简称“特保”)。

尤其是在2005年 4月,在全球纺织品配额取消仅 3个月后,美国便以国内市场受到严重扰乱为由,依据美国《1974年贸易法》第 421条款和《中国加入工作组报告》第 242段对中国 7个类别的纺织品设限。

中美之间展开了旷日持久的纺织品贸易谈判,直到2005年 11月 8日中美之间达成《中美纺织品和服装贸易谅解备忘录》。

中美两国同意在协议期内对中国向美国出口的棉裤等 21类产品实施数量管理,该协议于 2006年 1月 1日正式生效、2008年12月 31日终止,对协议外产品,美方将克制使用242段。

这里的克制使用不是放弃使用,而且除了242段外,美国还可以适用 WTO项下的其他保障措施条款对中国纺织品设限。

因此协议没有也不可能彻底解决中美之间的纺织品贸易摩擦,中美纺织品贸易摩擦将长期存在。

一、美国对中国纺织品实施特保的法理分析(一)美国针对中国纺织品出口实施的保障措施。

美国对中国纺织品实施特保调查,主要依据的是美国《1974年贸易法》第 421条款和《中国加入工作组报告》第 242段作为法律依据。

WTO框架下适用于中国纺织品出口的保障措施有四种,即:WTO《保障协定》———一般保障措施;WTO《纺织品和服装协定》(ATC)第 6条———纺织品过渡性保障措施;《中国加入议定书》第 16条———特定产品过渡性保障措施 (特保措施 1);《中国加入工作组报告》第 242段———纺织品特别保障措施(特保措施 2)。

比较 WTO框架下四种保障措施的内容,可以得出这样的结论:1、WTO框架下中国纺织品出口将面临四种保障措施的限制:其中专门适用于纺织品的是ATC第 6条和《中国加入工作组报告》第 242段;WTO《保障协定》、《中国加入议定书》第 16条则适用于包含纺织品在内的所有货物贸易产品。

2、WTO《保障协定》和 ATC第 6条适用于所有 WTO的成员国;《中国加入议定书》第 16条和《中国加入工作组报告》第 242段是专门为中国量身制定的(即两种特保措施)。

事实上,专门针对中国的两种特保措施都降低了适用的门槛,违背了WTO自由贸易的公平原则。

中国在加入 WTO谈判时,为了获得 ATC下的全部权利(即中国的贸易伙伴在中国纺织品上设定的配额,在 2005年 1月 1日 ATC失效后,必须全部取消不得延长),从入世的大战略出发,作为一种妥协而接受了这样的条款。

3、WTO《保障协定》和《中国加入议定书》第16条的关系是一般法与特别法的关系;ATC第 6条和《中国加入工作组报告》第 242段也是一般法与特别法的关系。

4、由于两种特保措施的实施条件,要比 WTO保障机制的标准低得多,在四种保障措施同时有效的情况下,进口国针对中国的纺织品出口会首选两种特保措施。

2008年 12月 31日以前,美国会选择专门适用于中国纺织品的《中国加入工作组报告》第 242段,该条款失效后,美国可以依据《中国加入议定书》第 16条继续对中国纺织品实施特保设限,直至 2013年 12月 10日,两种特保措施相继失效。

(二)美国完善对中国纺织品实施特保的国内立法。

美国针对中国纺织品出口实施特保的有关国内立法有《1974年贸易法》第 201条款和第 421条款。

1、美国《1974年贸易法》第 201条款和 406条款的比较。

美国《1974年贸易法》第 201条(简称“201条款”)规定,美国总统在来自其它国家的进口产品数量增加给其国内产业造成严重损害或严重损害威胁时,有权采取适当的救济措施以防止或补救损害,并便利国内产业必要的调整。

该条款适用的标准是严重损害或严重损害威胁,适用的对象是美国的所有贸易伙伴,即适用最惠国待遇,不是针对特定国家设置的。

《1974年贸易法》第406条款则(简称“406条款”)是专门针对社会主义国家、非市场经济国家、和转型经济国家。

该条款规定:当来自共产主义国家产品的进口数量增长,且对美国国内生产相同或者直接竞争产品的产业造成实质损害或者实施损害威胁时,美国总统可以针对该共产主义国家产品实施增加关税或者数量限制等措施。

中国在加入 WTO之前,美国对来自中国的进口产品一直适用该条款。

由于按照 1999年签署的中美市场准入协议的规定,在中国加入 WTO后 406条款不能适用于中国。

于是美国国会在 2000年给予中国永久最惠国待遇的同时,决定在 1974年贸易法的后面补加了“421条款”。

由于 421条款是针对中国而设的,因而也被称为“中国保障条款”。

2、421条款与 201条款的比较。

421条款是根据《中国加入议定书》第 16条写入美国《1974年贸易法》的,是第 16条在美国国内法的体现,其内容与第 16条、406条款基本是一致的。

421条款适用的前置条件是:进口产品数量增加是对美国国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。

而实施 201条款的前置条件是:进口产品数量增加是对国内产业造成严重损害或严重损害威胁的一个实质原因。

美国国际贸易委员会根据 406条款和 1930年关税法第七部分,认定“实质损害”意在表示比 201条款的“严重损害”程度低的损害;并对“重要原因”解释为比 201条款中的“实质[1]原因”容易满足。

并且,在 421条款下,只要 WTO其他成员对中国实施保障措施,美国就可以以中国出口产品“贸易转移”进入美国为由,对中国产品实施保障措施,无须进行任何调查。

可以看出,421条款比 201条款适用的门槛要低得多,中国的产品一旦遭到根据 421条款提起的设限调查,很难逃脱被施以数量限制的命运。

二、中美纺织品贸易摩擦法律途径解决的可能性分析中美作为 WTO的成员方,完全可以将双方之间的这次纺织品贸易争端,提交 WTO的争端解决机构(DSB)解决。

中国请求 DSB解决中美纺织品贸易摩擦的理由是:1、美国对中国纺织品适用 242段的一个前提条件是美方已经严格履行了 241段的义务,即自2001年中国加入 WTO后,美国应当根据 ATC第2条第 13项和第 14项的要求,酌情提升我国纺织品进口增长率。

由于美国并没有认真履行 ATC的规定,故意将 90%的配额留到了 2004年底,美国的做法不但违反了 ATC,也违反了 241段的规定,客观上造成 2004年中国纺织品出口美国的基数小。

而 2005年配额一旦取消,就形成了中国输美纺织品激增的局面。

既然美国没有认真履行 241段的义务,那么美国对中国纺织品适用 242段就缺乏了前提条件和法律基础。

事实上,中国纺织品在存在多年的配额取消后,出现出口数量上的短期释放是很正常的,即使对美国市场有一定的影响,那也是因为美国没有好好利用 ATC给发达的纺织品进口国保留的十年过渡期,加快国内纺织业的产业结构调整。

2、美国对中国纺织品设限缺乏事实依据与原因分析。

根据 242段的规定,美国必须提供中国纺织品存在市场扰乱、威胁阻碍这些产品贸易的有序发展的详细事实数据,并且要对事实数据进行分析,证明中国纺织品在市场扰乱中所起的作用。

如果美国市场上还有其他纺织品出口国的与被请求磋商的类别相同的纺织品,美国必须将中国纺织品所起的作用与其他国家纺织品的作用剥离开来,以进一步证明中国纺织品进口与市场扰乱之间存在因果关系。

此外,美国还应分析中国进口产品与“威胁妨碍这些产品贸易的有序发展”之间的因果关系。

纵观中国入世以来美国对中国纺织品启动的数次特保案例,可以看到美国没能提供这方面的证据和证明,仅仅是凭一些统计数据就决定对中国纺织品设限。

尤其是在 2005年 4月起发动的特保设限,美国仅仅依据配额取消后 3个月的统计数据就对中国纺织品做出设限的决定,如此的迫不及待,已经根本不顾及 242段的规定了。

事实上,美国对中国设限的纺织品,有些是美国国内根本不生产或只有少量生产的,如被重复设限的胸衣,美国国内早就不生产了。

来自中国的进口根本谈不上对其国内造成市场扰乱,美国当然也就拿不出证据来。

3、美国对中国纺织品设限程序违法。

242段规定的程序是进口方应首先与中国进行磋商。

磋商将在收到请求后 30天内进行,并尽一切可能在 90 天内达成协议,如在 90天磋商期内未能达成双方满意的解决办法,则磋商将继续进行。

由此可以看出 242段的适用的原则和精神是要求双边协商解决争议,以此来限制任何国家的单边保护主义行为。

然而,美国对中国纺织品的设限都是决定设限在先,然后再与中国磋商,美国的作法违反了 242段规定的程序,也与 242段体现出的协商解决问题的精神不符。

此外,根据 242段(c)(d)两项的规定,在磋商开始的同时,应由中方控制进入磋商请求国的纺织品数量。

只有在 90天的磋商期满,磋商还要继续进行的情况下,再由提出磋商请求的成员方按照中方先前的控制水平对中方纺织品数量进行限制。

同时这里涉及到以哪方的统计数据为准的问题,对此 242段没有规定。

笔者认为,既然由中方在磋商开始时“自动限制”纺织品出口数量,当然应该以中方的统计数据为准,没有理由要求中国海关使用美国海关的统计数据。

如存在继续磋商的情况,美方的限制数量应与中方保持一致和连贯,因而也应继续采纳中方的海关统计数据。

如果双方对中国的统计数据存在争议,则应向DSB提起争端解决。

实践中,美国往往在决定设限后就立刻通知其海关限制中国纺织品的进口数量,因此也就造成大量中国纺织品压关或滞留在运输途中的情况,这里就有个时间差的问题。

根据242段的规定,中方要控制的是磋商开始后装运货物(目的地是美国)的数量,之前已经在运输中或已经到达美国海关的纺织品并不在此限,美国海关的限制措施让中国政府措手不及。

4、242段规定采取特别保障措施的期限不能超过一年,且不得重新实施,除非有关成员与中国之间另有协议。

可是,美国在与中国未达成任何协议的情况下,对中国纺织品的部分品种重新实施了数量限制。

例如,2003年 11月 17日美国对中国针织布(第 222类)、文胸(第 349/649类)及睡衣(第 350/650类)实施了期限为一年的特别保障措施,2004年 12月美国纺织品协议执行委员会又陆续接受业内组织对原产于中国的上述三类纺织品采取特保措施的申请,并于 2005年 9月 1日就文胸(第 349/649类)向中国政府提出磋商,设限期限为 8月 31日至 12月 31日。