香港特别行政区衡工量值式审计给我们的启示

[收稿日期]20041103󰀁󰀁[修订日期]20050220[作者简介]王羚(1958󰀁),男,安徽合肥人,安徽省审计科学研究所副所长,副研究员,中国注册会计师,从事审计理论研究;程敏(1964󰀁),女,浙江兰溪人,安徽省审计科学研究所科研室主任,助理研究员,从事审计理论研究。第20卷󰀁第2期2005年3月审计与经济研究AUDIT&ECONOMYRESEARCHVo.l20,No.2Mar.,2005

香港特别行政区衡工量值式审计

给我们的启示

王󰀁羚,程󰀁敏

(安徽省审计科学研究所,安徽合肥󰀁230001)

[摘󰀁要]本文介绍了香港特别行政区的衡工量值式审计。在比较研究中提出我国效益审计的发展思路。

[关键词]效益审计;衡工量值式审计;启示

[中图分类号]F239.65󰀁󰀁[文献标识码]A󰀁󰀁[文章编号]10044833(2005)02005203

󰀁󰀁󰀂审计法󰀁明确规定,审计机关依法监督国家财政财

务收支的真实、合法和效益。但从这些年的实际工作看,

效益审计的职责还未履行到位,特别是对国家财政资金

使用效益的审计一直没有摆上应有的位置。

在真实性、合法性审计逐步深入,审计人员素质、审

计工作发展水平以及整个社会经济的管理水平、发展水

平不断提高的今天,为了全面履行审计监督职责、实现审

计工作现代化,效益审计被摆到了一个新的位置。󰀁审计署2003至2007年审计工作发展规划󰀁提出:实行财政财

务收支的真实合法审计与效益审计并重,逐年加大效益

审计分量,争取到2007年,投入效益审计力量占整个审计

力量的一半左右。这就是说,是否应当开展效益审计的

问题已经解决了,现在的问题是如何开展效益审计。

为探究做好这项工作的最佳路径,我们应借鉴境外

的先进经验。

一、香港特别行政区的衡工量值式审计

香港特别行政区的衡工量值式审计(衡工量值式审

计为香港特别行政区审计法规中的规范用词,内地亦有

人称其为衡工量值审计或绩效审计)在审计工作中占有

重要地位。香港特别行政区审计署每年在衡工量值式审

计中都投入了较多的人力、资源,并取得了显著成效。香

港特别行政区衡工量值式审计积累的经验和比较成熟的办法,值得大陆审计机关现阶段开展效益审计借鉴。

(一)󰀁香港特别行政区政府账目审计工作的范

围󰀁󰀁󰀁󰀂衡工量值式审计󰀁󰀂󰀁香港特别行政区政府账目审计工作的范围󰀁󰀁󰀁󰀂衡

工量值式审计󰀁󰀂(以下简称󰀁衡工量值式审计󰀁)是香港

特别行政区临时立法会于1998年2月11日通过并颁布

的关于效益审计的规范性文件。这个规范性文件是在港

英政府账目委员会于1986年11月19日向港英立法会提交的文件󰀁󰀁󰀁󰀂 香港政府账目审核工作的范围󰀁󰀁󰀁󰀂衡

工量值󰀁的研究󰀁󰀂及后来有关补充文件的基础上制定的。󰀁衡工量值式审计󰀁规定了衡工量值式审计的工作范围、

审计准则、审计报告程序等,是香港特别行政区审计署开

展效益审计的主要依据。

1.衡工量值式审计工作范围。󰀁衡工量值式审计󰀁规

定,审计署署长可就任何决策局、部门、机构、其他公共团

体、公共机构或受审核机构在履行职务时所遵守的经济原则、取得的效率和效益进行调查。其中,󰀁受审核机构󰀁

包括:所有有关条例规定对其账目加以审核的任何人士、

法人团体或其他团体;过半数收入来自公款的机构(但亦

可根据补助条件中的一项协议对少过半数收入来自公款

的机构进行类似审核);根据行政长官书面授权,对其账

目及纪录进行审核的机构。

2.衡工量值式审计准则。󰀁衡工量值式审计󰀁规定,󰀁52󰀁审计署署长经行政长官向立法会提交审计报告享有较大

的自由权。审计署署长可促请当局注意在其审核过程中

所发现的情况,并指出所涉及的财政问题。依照衡工量

值式审计准则,审计署署长不会对行政会议、立法会的决

策作出评论,但可指出这些决策对公款的影响。审计署

在调查政策目标执行的过程中,如认为有关政策目标及

作出的决策缺乏足够、可靠的依据,可提请立法会注意,

以便由政府账目委员会作进一步查询。审计署署长在向

立法会提交的报告中,不会对有关问题作出判断,只列举

事实,由政府账目委员会据此事实提出质询。审计署署

长要对以下问题进行审核:查核有关当局是否运用适当

权力去选择政策目标及作出决策;是否提出实施政策的

其他合理办法,包括对这些办法的鉴定、选择和评估;是

否考虑到在各种不同的政策目标之间,或所选择施行政

策目标的各种办法之间,存在矛盾或可能存在矛盾;是否

研究在政策目标转为行动目标与履行措施方面,已进展

至何种程度及收到的效果,是否考虑到其他各种服务层

面的成本,以及当成本变更时加以研究等。

3.衡工量值式审计程序。󰀁衡工量值式审计󰀁规定,

审计署每个财政年度要经行政长官向立法会提交两份衡工量值式审计报告。第一份报告书要在每个财政年度结

束后的7个月内,或行政长官另行规定的时间提交立法会;第二份报告要在下一年度的4月7日,或行政长官另

行规定的时间提交立法会。立法会须将审计署的报告交

付政府账目委员会研究。政府账目委员会要遵循立法会

的󰀁议事规则󰀁,研究审计署的衡工量值式审计报告,并向

政府提交研究报告。政府收到账目委员会的研究报告

后,要在3个月内以复文的形式对账目委员会提交的报告

提出意见,并提交立法会。

(二)衡工量值式审计工作的开展情况

香港特别行政区审计署在每个财政年度一般要安排

衡工量值式审计项目20个左右,并于每年4月、10月经

行政长官,分两次向立法会提交每个审计项目的审计报

告(每次各提交单个审计项目报告10份左右)。自1998

年初至2001年3月底,审计署在3个财政年度内共完成

衡工量值式审计项目77个。

1.衡工量值式审计项目选定。首先,在调查研究和

与有关部门充分协调的基础上,根据审计资源和审计对

象资料,制定每个年度的衡工量值式审计计划。其次,在

审计项目的选定上,根据重要性、风险性、时间性、增值性

和可行性原则以及人力资源情况,对项目进行排列,通过

加权评分,按次序从中选择审计调查项目,并编制工作程

序表。

2.衡工量值式审计工作方式。审计署通过对有关部

门和机构在履行职责时所遵循的经济原则及取得的效

率、效益进行审计调查,写出衡工量值式审计报告,报告只陈述有关部门和单位在履行职责时所遵循的经济原则及取得的效率、效益的事实,不加评判,但审计署可提出

建议,由政府账目委员会根据审计报告提出质询。

3.衡工量值式审计发现的问题及其处理。审计署向

社会公布的向立法会提交的20002001年财政年度衡工

量值式审计情况报告,揭露了一些部门和机构存在的公

务人员偷懒、浪费和滥用资源、处理问题不慎等问题:如,

法律援助署使用公款不当,5年间经费赤字上升3倍,高

达1󰀁2亿元;政府物料供应部门采购的电脑档次低,却比

市价还高,截止2001年3月31日,货仓的存货多达1500

多万元,有些物料足够使用100年,造成严重浪费;医管局

所属的医院有的采购缺乏严格的控制,既增加了行政费

用和采购成本,又造成了设备分配不均,降低了设备的使

用率,造成浪费;食环署所属的机动街道清洁服务队车队

管理混乱,浪费严重,因而每年浪费开支1000多万元。各

部门和机构都根据审计报告提出的问题,认真改进了

工作。

二、几点启示

启示一:效益审计的项目选择应考虑重要性、风险性

和可行性。效益审计项目的选择,在很大程度上决定审计监督职能作用的发挥。衡工量值式审计将项目选择作

为审计工作的首要环节,并制定了五个选择标准:重要性󰀁󰀁󰀁在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重

要;风险性󰀁󰀁󰀁较有可能存在问题;时间性󰀁󰀁󰀁更需要及

时解决;增值性󰀁󰀁󰀁可改善的空间比较大;可行性󰀁󰀁󰀁根

据现有审计资源适当进行工作。这就是说,我们在选择

效益审计项目时依然要坚持󰀁全面审计,突出重点󰀁原则。

首先,要将所有审计对象纳入效益审计的视野之中,注意

收集和评估被审计单位的有关资料,了解他们的主要活

动和资源状况。其次,要按照一定的标准,将资金规模

大,对社会、经济、环境影响大,政府、公众关注程度高的

项目,作为效益审计的重点。此外,还要考虑被审计单位

管理控制的基础工作和审计机关的自身能力等。

启示二:效益审计的范围应限定在财政性资金和项

目之内。衡工量值式审计强调的是对决策局、部门、机

构、其他公共团体、公共机构及使用公款的机构在履行职

务时所遵守的经济原则、取得的效率和效益进行调查。

这里的󰀁公款󰀁指的是国库里的钱财,也就是我们通常所

讲的财政性资金。这就是说,国家审计机关首先需要关

注的是财政资金使用的效益,即对使用财政性资金的部

门、单位履行职责时所应遵守的经济原则、取得的效率和

效益情况进行审计。而对于非财政性资金的使用,特别

是属于企业经营自主权范围内的经营活动,审计机关既

没必要也不应该将其纳入效益审计的范围之内。

启示三:效益审计的重点是揭露决策失误、管理不善

造成的严重损失浪费和国有资产流失问题。󰀁衡工量值式审计󰀁在规定工作范围时特别强调󰀁经济原则、取得的󰀁53󰀁效率和效益󰀁。因此,我们要摈弃效益审计可以解决经济

效益、社会效益的一切问题的观念,客观地认识审计的职

能作用,从审计机关的可能和社会经济发展的需要出发,

将现阶段效益审计的范围限定在财政性资金和项目之

内,重点是揭露决策失误、管理不善造成的严重损失浪费

和国有资产流失问题。

启示四:效益审计的审计报告应提交预算编制部门

和预算审批机构。按照󰀁衡工量值式审计󰀁的规定,衡工

量值式审计报告要提交立法会,由立法会将衡工量值式

审计报告交付政府账目委员会研究。账目委员会将审计

署的衡工量值式审计报告作为其公开听证和撰写提交给

政府的研究报告的依据,而政府则通过采纳账目委员会

的建议而改进工作,提高工作效能。这就是说,我们的效

益审计要想在较高层次上发挥作用,就必须突破原有的

审计报告提交范围。效益审计报告除了提交被审计单位外,还应提交预算编制部门和预算审批机构,既财政等有

关部门和人大常务委员会。只有预算编制部门和预算审

批机构了解预算资金的经济性、效率性、效果性,才能更

有效地提高财政资金的使用效益。

启示五:向社会公布效益审计报告,使政府部门的活

动置于公众的监督之下。香港特别行政区所有的审计报

告,特别是提交立法会的衡工量值式审计报告都向社会

公布,接受公众的咨询,使政府部门的活动置于公众的监

督之下。政府部门和有关机构就审计署揭示出的有关问

题,向公众承认工作中的失误,并努力改进,促使政府有

关部门在履行职务的过程中厉行节约、提高对公众服务

的效率和效益。如,在公众和舆论的关注下,香港特别行

政区政府采纳审计建议,在办公时间外向公众开放政府

大楼停车位,收取费用,并把过剩的员工宿舍出租等,每年就可为政府增加数百万元的收入;又如,香港特别行政

区审计署在审查纪律部队时发现,纪律部队有数百名员

工领取双重房屋福利。政府采纳审计署的建议,取销有

关部门过多的房屋福利,收回数百所政府员工宿舍或公

寓单位,每年可为政府节省开支1亿多元。我们应借鉴香

港特别行政区的经验,进一步完善审计公告制度,及时向

社会公布效益审计报告,争取社会各界对效益审计的关

注,增强社会公众的参政议政意识,充分发挥新闻媒体的

舆论监督作用。

启示六:制定完备的效益审计法律法规,规范效益审

计行为。衡工量值式审计之所以在香港特别行政区的审