我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展

我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展 王思斌 2012-11-19 16:19:06 来源：《吉林大学社会科学学报》(长春)2009年1期

【英文标题】Low Procurability of Community Welfare Services and Its

Development in Urban China

【作者简介】王思斌，北京大学社会学系教授，中国社会学会副会长。（北京 100871）

【内容提要】 经济体制改革使我国城市社区承担着提供福利服务的角色，但是无论从福利服务资源的拥有，还是从福利服务的提供等角度看，现在我国大多数城市的社区福利服务都存在明显不足。通过运用福利可获得性的理论框架的分析，得出我国的社区福利服务具有弱可获得性特点。这项研究对整个城市社区福利服务事业乃至城市公共服务事业的发展具有启发意义。

【关 键 词】城市社区/福利服务/服务的弱可获得性 改革开放30年，我国的经济迅速成长，社会也发生了巨大变化。近几年来，随着科学发展观的确立和贯彻落实，社会福利也有了较为明显的发展势头。但是，与社会需求相比，社区福利服务还处于相对薄弱的地位。本文从可获得性的角度对这一问题做一初步探讨。

一、研究的背景与分析视角 (一)转型社会中的社区福利问题 1.社会转型与社会弱势群体的出现 随着经济体制改革的深入和政治、社会的变化，我国越来越深刻地经历着社会转型。经济快速发展、社会财富增加、社会问题凸现成为这一时期的显著特征。市场经济体制的建立及涉及众多层面的改革使我国焕发了活力，也产生了前所未有的问题，其中重要的表现就是社会财富分配严重不公，社会两极分化，弱势群体大规模产生。20世纪90年代中期以来的弱势群体带有明显的转型特征：这一群体是在向市场经济体制转轨的过程中产生的，国有企业的市场化改革导致大批职工下岗、失业，原本属于社会基本阶级的一些成员被边缘化而成为弱者。这些弱势群体的出现不但是经济问题，也是政治问题和社会问题。因为：第一，弱势群体若不能得到相应的保障和福利，就会产生相对剥夺感，进而对改革的目标产生怀疑。第二，那些在计划体制中处于中心地位的一般职工被边缘化、弱势化之后，会产生不良的政治影响。第三，弱势群体的保障需求得不到满足还可能会直接影响社会秩序。第四，更重要的是，社会福利问题得不到较好解决会影响到居民的生活质量。在这种情况下，对于弱势群体给予安抚和保障，保障基本的社会公平，就成为关乎我国经济社会协调发展的重大问题，相应的，社会福利问题也获得一定关注。

2.社会福利问题的社区化 在分析城市弱势群体的保障和福利时，我们必须同时注意到另外一个重要事实，即当政府在出台某些关于弱势群体的社会政策时，社会福利问题正在走向社区化。在计划经济时期城市普遍实行单位福利，随着市场化改革的深入，特别是现代企业制度的建立，退休职工的福利保障被推出企业，推向社会。在民间社会服务机构不发达的情况下，推向社会就是推向社区，于是社区被赋予协助政府向失业者、退休人员、无业者提供社会保障和福利服务的功能。另一方面，家庭也不得不较多地承担起自助的责任。这样，社会福利问题被社区化了。

面对上述问题，我国各级政府在发展社会福利和社区福利方面做出了一些努力。除了改革和重建原来的社会保障制度，推进福利社会化之外，政府在发展社区服务方面也做出了积极努力。20世纪80年代中期以来，民政部门一直推动社区服务(包括无偿的福利服务、低偿的便民利民服务和有偿服务)，并取得了不可忽视的成就，当然也存在着需要进一步改进的问题。[1]51-532000年中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，将社区服务作为社区建设的主要组成部分而加以推展。2006年国务院又发布14号文件，专门强调大力推进社区服务，其中包括社区就业与保障服务，社区卫生医疗服务，社区为老服务，社会救助服务，社区文化、体育服务等。可以说，随着科学发展观和“以人为本”理念的确认，中央政府对社会保障、社区福利服务越来越重视。当然，由于欠账太多，社区福利服务体系又不健全，城市社区福利服务还存在着诸多问题。在这种背景下，对我国社区福利服务进行研究和分析就具有很强的现实意义。

(二)分析的视角 1.社区福利服务的概念及相关研究 无论政府部门还是学术界对社区福利服务概念的使用都很少。在我国城市地区，社区福利服务发端于20世纪80年代中后期开展的社区服务，福利型服务作为社区服务的一部分，在民政部门主管的范围内展开，这里的社区福利服务是指在社区范围内对于民政对象的服务和便民利民服务。90年代初民政部等14部委联合发布的《关于加快社区服务业的意见》指出福利性是社区服务的核心，但是社区福利服务并未成为核心议题，对社区福利服务也缺乏系统的研究。

从理论和实务模式的角度来看，发端于英国的社区照顾(community care)与社区福利有较大相似性。从20世纪50年代始，英国学术界和社会开始对实行了多年的院舍照顾(institutional care)的反思，并于70年代形成社区照顾的模式。这种以社区为本提供的社会福利服务具有社区福利服务的基本内涵，正是在这个意义上有学者比较了我国社区服务与社区照顾在服务经营、服务提供模式和专业化等方面的差异，指出了社区照顾对我国发展社区服务的借鉴意义。[2]虽然上述研究与社区福利服务有很多相似之处，但社区福利服务仍未被作为一个专门概念。

由此我们会发现，并非概念表达、而是实践中的我国的社区福利服务与英美国家有很大的不同。英国的社区照顾所反映的社区福利服务是基于福利国家的过度发展，人们对院舍照顾的批评，对弱势人士需要的重新发现，而导致对老人、残疾人等弱势人士的福利服务向社区回归。它强调以人为本、以社区为基础和福利服务，这里有某种从现代社会福利向后现代社会福利转变的味道。在我国社区福利服务则是市场化改革的要求和结果，是政府将对弱势群体的福利服务推给社区。在社会服务不发达，社区组织又缺乏服务能力的情况下，社区福利服务的缺失实际上反映出“社会保障制度的断裂”[3]。或者可以这样说，英国的社区福利服务(社区照顾)更多地带有目的的性质，而我国的社区福利服务却更多的是一种手段。 国内关于社区福利服务的学术研究是近几年才开始的。受日本学界关于地域福利研究与实践的影响，沈洁指出社区福利在承接由家庭析出的服务功能、建立家庭互助网方面的意义，指出我国应发展城市社区福利服务。[4]江立华则从社区建设的角度讨论了我国社区服务的制度建设问题。[5]之后，他们比较系统地研究了城市社区福利问题。他们认为社区福利是广义社会福利体系中非保障福利的组成部分，指出了它的特点，介绍了中国城市社区福利的一般状况，并从体制、非营利组织发展、资金来源和服务人员专业化等角度分析了我国城市社区福利发展的前景。[6]28，31-33

上述研究提供了分析城市福利服务的框架，在中国实践的理论概括及分析上还留有很大空间，而后者也正是笔者力图尝试的。本文无意研究社区福利服务这一概念，但是基于讨论问题的需要必须对之做出说明。本文认为社区福利服务是由政府及社会力量(包括社区基层组织和邻里等)在社区内开办和从事的、面对社区居民的各种福利服务，它既包括物质福利的传送，也包括生活服务和精神关怀服务。

2.福利服务的可获得性 社区福利服务的目标是使社区居民通过服务而获得福利，提高其生活质量。然而，福利服务能否惠及居民还是有诸多条件的。吉尔伯特(Gilbert N.)等从政策实施、体系运行的角度对社会福利的输送系统进行分析，指出社会福利资源的存在并不一定导致政策对象的福利获得。他指出社会福利服务的输送体系可能存在分割性(fragmentation)、不连续性(discontinuity)、不负责任(unaccountability)和不可获得性(inaccessibility)。分割性是指福利服务被分散于城市的不同地区。不连续性指虽然它们处于同一地区但并非靠近，交通上的不便使得需求者不易连续获得整个服务。不负责任则指福利提供者的态度和行为。不可获得性则指服务对象因为各种障碍(居住地、社会排斥等)不能进入社会服务网络，即社会福利对他来说是不可获得的。[7]225-227可以看出，上述分析是站在居民或福利服务目标的角度分析问题的，这一框架对具体地分析社区福利的运行及效果具有参考价值。

笔者以为，吉尔伯特所说的几个方面有较大的相通性，比如不可获得性也或多或少地与前面几个障碍有关。正是因此，本文拟用可获得性来考察、分析我国的城市社区福利服务。可获得性是指服务需求者可否获得他/她所需要的服务，或某种福利服务是否具备需求者可以获得的性质和程度。显然，这一概念是站在需求者的角度分析问题的，即服务资源应该被需求者有效使用。本文使用这一概念也有与吉尔伯特的不同之处：吉尔伯特的框架说明的是已有福利资源但不能顺利送达需求者的障碍，而本文将福利资源的短缺也包含在内，即当某些服务资源缺乏时对于需求者来说就具有不可获得性。之所以做这种变动，是因为我国的城市社区福利服务尚处于初级发展阶段，从而这种讨论能更多地涉及整个社区福利服务体系。

社区福利服务是一个涉及面十分广阔的领域，从服务提供主体、服务对象、服务类型、服务的福利程度以及服务方式来看都是如此。正是因此，要全面地讨论社区福利服务是困难的。基于当前我国社会转型而产生的城市社区福利问题，本讨论将讨论限制在制度和设施服务方面，因为从这两个侧面看会涉及更多居民的福利需要及其满足。

二、社区福利服务设施的弱可获得性发展