产业规制的配置效率与生产效率

世界各国政府针对自然垄断产业所实施的各种类型的规制及其效应，集中体现在配置效率与生产效率两个方面，其政策导向在配置效率与生产效率之间游离取舍的事实，显示了这两种效率及其关联的重要性。通过对这两种效率受政府产业规制影响的相关性分析，可以发现不同的政府规制模式影响或约束这两种效率出现不同组合的一般机理，在此基础上，结合我国政府对自然垄断产业规制的实际，对这两种效率的不同取舍进行了比较。 关键词：产业规制；自然垄断；配置效率；生产效率；市场组织结构

一、配置效率与生产效率的相关性

有关产业自然垄断的分析，一直是经济学家论证政府有必要实施产业规制的理论基础；这种理论分析和论证的承接性，可以理解为是产业经济学意境中所反映的自然垄断与政府产业规制在实证和规范之分析程序上的相关性。但是，一旦这种实证和规范分析落实到政府和企业的具体行为时，便涉及到了政府产业规制的配置效率和生产效率。从这个意义来看，配置效率和生产效率的相关性，在很大程度上是由产业自然垄断与政府产业规制的相关性所派生的。 政府对自然垄断产业规制的配置效率与生产效率的相关性，包含着诸如调控政策体系、市场机制、规制模式、公用产品特性、成本制约等因素的作用机理，但总的来说，政府对自然垄断产业规制的配置效率决定着生产效率。概括而言，某时期自然垄断产业的生产效率的优劣，通常是由政府在前期对自然垄断产业规制的配置效率决定的。具体地说，政府在前期针对自然垄断产业采取国有化经营与设置规制机构的数量及其比例，直接决定或重塑着后期内的生产效率。经济学界关于这种相关性的认识是深刻的，以至于大量文献对政府规制自然垄断产业究竟是选择国有化经营还是选择建立规制机构来引入竞争进行了广泛的讨论，但认识到这种相关性的存在并非意味着对配置效率之于生产效率的深刻理解，自然垄断产业的生产效率通常以成本反映的事实，在很大程度上减弱了来自这种相关性的影响。 产业经济学有关成本劣加性规定产业自然垄断存在的分析，使得理论研究关注于成本对生产效率的影响。自然垄断产业所要求的资金、技术以及由此产生的规模经济及其特征，在降低成本支出的同时，也会杜绝势力弱小的厂商进入从而形成垄断，这是问题的一方面。另一方面，由于产业规制政策要受到信息不完全及环境复杂性的约束，政府难以根据资金、技术和成本要求来准确对公用事业、基础产业划定国有化和私人经营的边界；在不能准确划定出这一边界的背景下，政府就必然会降低在自然垄断产业规制中的配置效率。同时，决定生产效率的资金、技术等因素不仅对成本有规定性，而且对政府产业规制的形式也具有制约。我们可以将政府对自然垄断产业实施规制的配置效率和生产效率理解为不同的函数。虽然，配置效率函数在很大程度上决定生产效率函数，但生产效率函数的技术、资金和成本等的各种规定性也会在一定程度上反作用于配置效率函数。 以上的分析是针对两种效率在长期内的相关性来说的。但在短期内，配置效率与生产效率之间的相关性则不是很明显的。一般来说，政府在短期内改变对自然垄断产业的国有化与控制私人经营的规制机构的数量及其比例，并不能通过配置效率而在生产效率上立即得到反映；同样，短期内的技术、资金和成本等因素的变化也不会立即对政府产业规制政策、从而对配置效率发生影响。据此，可以认为政府在短期内对自然垄断产业规制的配置效率与生产效率只是一种弱相关。或许正是这种弱相关淡化了政府在制定产业规制政策时对配置效率与生产效率之间关联的重视。 从产业规制政策的制定过程来考察，政府或是通过信息和环境等复杂因素的处理以形成认知，或是根据以往的经验，或是通过权威理论等来作出决策的，政府总是期望制定出既能维持竞争又能限制垄断的价格规制和进入规制等政策。不过，产业规制作为政府选择行为的一种制度安排，即便在短期内也会体现出配置效率。因为政府规制措施会加固企业的规模经济、规模技术报酬递增、成本劣加性等特征。这便给我们产生以下的启示：即便在短期内，政府规制自然垄断产业的配置效率也会在一定程度上影响其生产效率。但由于生产效率的显现需要有一个过程，配置效率在短期内影响生产效率也就不明显，因此，我们也可以将短期内的配置效率与生产效率之间的相关性，看成是一种隐性的存在。 总之，无论是配置效率还是生产效率，既取决于政府的决策行为，也取决于自然垄断产业的行业特性及企业的行为方式，这两种效率在现实中往往是交织在一起的。生产效率是验证配置效率的实证依据，可以认为较高的生产效率意味着较好的配置效率，反之亦然。自然垄断的成本函数随着需求和技术的变化而变化，这便要求政府在解决自然垄断实际方式的选择时，必须合理配置公有企业经营和设立规制私人经营机构的数量及其比例，权衡配置效率与生产效率。显然，当我们从以上视角来看问题时，从理论上认知这两种效率的相关性就显得十分必要了。

二、关于我国自然垄断产业规制的理论考察

客观考察我国的电力、电信、石油、自来水等行业的生产经营，当社会需求处于长期平均成本开始上升以前，这些产业在某地区的经营存在着规模经济；也就是说，存在着一个理论产出值Q，在产出小于或等于Q时，某地区经营特定行业的国有企业的生产经营成本最小，而通过Q值时则需要引入新厂商。引入新厂商意味着扩大生产规模和引入竞争；它会改变我国自然垄断产业由国有企业单一经营的配置方式，从而影响到我国规制自然垄断产业的配置效率问题。 依据配置效率影响生产效率的相关性，我国现阶段的电力、电信、石油、自来水等行业是否需要引入竞争，其答案取决于打破国有化经营壁垒后是否出现成本劣加及与此相关的定价问题。现假定在原有国有企业产量的基础上引入一个竞争厂商后的某行业的产量增加一倍，从这两个企业的最小平均成本函数来考察，显然，在国有企业的最小平均成本函数与竞争厂商的最小平均成本函数的两曲线之间，存在着一个在理论上可以得到论证的交点，该交点所代表的产量大于Q而小于2Q，而这个交点决定了产量的劣加区域。如果我们认为并强调劣加是确定自然垄断的最好方法，则要取得好的生产效率，就必须改变由国有企业单一经营自然垄断产业的规制模式，而代之于国有化与设置规制机构并用的配置模式。但遗憾的是，我国的产业规制似乎没有重视产业经济理论所研究得出的这一成果，仍然由国有企业单一经营具有自然垄断特征的产业，使得原本可以通过引入竞争而化解的可操作性市场无法提高生产效率，从而导致国有化经营在定价、壁垒等方面出现了一系列问题。 另一方面，自然垄断之成本函数的劣加性，在很大程度上取决于技术的变化。随着技术进而成本函数的变化，市场会致使该产业打破其长期性的自然垄断，以至于出现竞争的可操作性的市场。这一分析结论的现实政策指向，是告诫政府要想在获得单一企业生产效率的同时又取得引入竞争后的配置效率，就必须对自然垄断产业放松规制。以我国的情况来说，就是采取国有化与设置规制机构并用的规制方法。当然，这种规制方法的运用离不开政策对企业定价的导引。国有化经营的重要理论基础是将企业利润最大化转变为社会福利最大化，但就政策诱导企业的定价实现社会最优而论，无论是设置旨在限定企业获得超正常回报率价格的规制机构，还是采取类似于特许权拍卖方式的委托代理手段，企业利润最大化与社会福利最优化都难以在政策方面协调一致。这个问题的深入讨论涉及到政策的导向如何使掌握了产品供给之垄断权利的企业在追求利润最大化的同时，既能获取单一企业的生产效率，又能在宏观层面上实现政府对自然垄断产业规制的配置效率。基于我国自然垄断产业在进入壁垒、产品定价、供给以及由此产生的企业利润最大化与社会福利最优化之间的矛盾，政府对自然垄断产业规制的生产效率和配置效率，便日益受到管理层和理论界的重视。 实现较优配置效率的关键，是在引入竞争的背景下设计出一个能使企业按社会最优水平定价的规制机构。将自然垄断产业由国有企业经营的最大难点之一，是很难发挥资本市场对国有企业经理的约束，国有经理们通常以政治支持最大化而不是像某些学者所认为的那样以社会福利最大化来行动，正是由于这样的政治动因，国有经理们会将产品的定价置于利润最大化水平之下。于是，由国有企业单一经营的自然垄断产业的生产效率便容易处于较低的水平，而这种状况的根源则在相当大的程度上发生于政府将自然垄断产业置于国有化经营的模式。因此，关于我国自然垄断产业经营应采取何种方式的讨论，可以在一定范围内归结为政府规制自然垄断产业的配置效率和生产效率的分析。 经济理论界关于一个私人企业要比一个国有化企业具有较高的生产效率的观点，从定价的角度来看，如果政府的规制约束不严，国有企业为争取政治支持倾向于将价格水平定于受规制的私人企业之下，或者说不像私人企业那样偏好于广泛的价格歧视。价格歧视在分配效率方面不利于国有企业经理同消费者群体接近的事实，而统一的价格表在现象形态上倾向于提高或起码是稳定社会福利；但从生产效率的角度来看，价格歧视有利于企业实现利润最大化。我国自然垄断产业基本上是国有企业经营的状况，促使了国有企业进行旨在获取政治支持的过度投资，追求政绩是经理们延长工作任期的一般手段。诚然，无论是自然垄断领域的国有企业还是私人企业都存在着过度投资的意愿，但从生产效率方面来看，由于资本市场对两者的约束力不同，人们普遍认识和感受到私人企业比国有企业有生产效率。 或许是这种理论认识已被广泛的接受，像英国等老牌资本主义国家也义无返顾地私有化它的公有企业，在自然垄断产业中引进竞争。我国的体制转轨的重要举措之一，是逐步在自然垄断产业中引入了竞争，如电信的拆业经营和电力行业的改革等等。但是，由于我国在自然垄断产业中引入竞争的范围和程度尚不足以明显提高生产效率，其范围和程度的选择还不能在理论上说明政府规制自然垄断行业的配置效率的合理性，因而我国自然垄断产业的改革方向问题还有待于进一步研究。不过，在笔者看来，无论是配置效率还是生产效率，均在很大程度上与政府规制的激励约束有关，因此，‘对配置效率和生产效率的分析，还需要对国有企业中的政府与企业的委托代理关系展开讨论。 三、委托代理合同中的激励约束与生产效率