城镇化进程中公共文化服务建设面临的机遇与挑战

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城镇化进程中公共文化服务建设面临的机遇与挑战

作者：张博

来源：《人民论坛》2014年第26期

【摘要】城镇化是我国未来相当长一段时期内的重大发展战略。城镇化一方面为我国公共文化服务建设带来机遇，另一方面也为我国公共文化服务建设提出资金投入、政府管理、乡土文化等诸多方面的挑战。面对机遇与挑战，应该从优化政府宏观管理职能，扶持社办文化服务项目等方面促进我国公共文化服务建设。

【关键词】城镇化 公共文化服务 政府管理

【中图分类号】G120.0 【文献标识码】A

党的十八大报告提出，要把城镇化作为我国未来一段时期内的重大发展战略来推进。随后，习近平也在不同场合多次强调推进城镇化建设的重要性和必要性，强调城镇化是现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。不难断定，城镇化的推进必将会给我国社会的多个领域带来新变化，而作为其中之一的公共文化服务体系建设，也将会随之开始新一轮的发展。

城镇化为我国公共文化服务建设带来的机遇

有利于公共文化服务建设的现代化。国内外的实践已经证明，经济发展和科技发展对文化发展包括公共文化服务建设具有十分重要的促进作用。我国的城镇化进程将会带动经济与科技的新一轮增长与腾飞，相应地，公共文化服务建设也会随之而获得快速发展。从经济角度上讲，我国城镇化进程中，将会有约1.5亿至2亿农民工举家迁到城市，这不仅给城市带来了巨大的内需潜能，而且必将强有力地推动城市公共文化服务设施建设。有专家曾经指出，“预计到2020年，我国城镇化将带动投资和消费需求25亿元以上，未来十年可以拉动经济增长3.5～6.8个百分点。”①经济增长也给增加城镇公共文化服务建设的投入提供更多可能性，政府会不断地改善和更新公共文化服务设施。在科技领域，我国城镇化进程中高新技术，如卫星、互联网、新媒体等将会得到广泛运用，它们将成为推动文化建设、提高文化创新能力和传播能力的新引擎，进而实现全方位、立体化、数字化的公共文化服务。同时，在这一过程中，公共文化服务的基础设施布局将更趋合理，并逐步形成以新兴城镇为中心的公共文化服务网络，促使各新兴城镇之间相互交流，共同发展，最终推动我国公共文化服务品质整体提升。

有利于公共文化服务建设的一体化。众所周知，公共文化服务建设的目标是要“成体系”，即建成公共文化服务体系。公共文化服务体系，是指“以文化馆（站）、公共图书馆和博物馆等面向社会公众的文化机构和场所为中心，以非政府、非营利性的相关社会组织为外围，遍布龙源期刊网

城乡的文化服务点和网络体系”②。目前，我国的公共文化服务建设离“一体化”还有相当长的一段距离。分析其原因，主要有两个方面：第一，由于现有的条块管理体制等方面的原因，使得文化资源未能有效整合，“大文化”与“大服务”框架仍未建立起来，从而造成一定程度的重复建设和资源浪费。这表现在，公共文化服务普遍存在“各建各的、各管各的、各用各的”的现象。第二，由于我国农村土地分散，小规模的村落跟着土地散落在各处，导致政府在农村很难配备统一的公共文化基础设施。然而，在未来的城镇化进程中，以上的状况将会得到根本改善。一方面，我们可以利用建设新兴城镇的机会，规划好当地的公共文化服务项目，促进新兴城镇文化产业的培育和发展，逐步建立健全公共文化服务资源共享机制，从而避免公共文化设施和资源的重复建设及其浪费。同时，也能实现各种类型的文化产品和服务之间的交流，进而满足不同类型居民的文化需求；另一方面，我们可以跳出传统思路，建立城乡一体化发展的体制，拓展、拓宽新兴城镇与大城市以及农村之间的文化传播渠道，使基层文化服务点遍布每一个角落，最大限度地确保公共文化服务全覆盖，形成公共文化服务一体化格局。

有利于公共文化服务建设的均等化。公共文化服务属于公共产品，这决定了公平公正即均等化是公共文化服务建设的价值取向。享受均等化的公共文化产品和服务既是公民的基本权利，也是政府推进公共文化服务建设的出发点和落脚点。然而，长期以来，我国经济发展呈现出典型的“城乡二元结构”，各级政府都将大部分的财力投向城市，而对农村的投入则明显低于对城市的投入。由于投入得不到保障，农村的公共文化设施建设规划只能是纸上谈兵，很多农村的公共文化基础设施建设都不能顺利进行，场地和设施匮乏。这直接导致了广大农民群众的文化生活难以保障，即享受不到由公共文化服务体系提供的基本文化权益。此外，农村基层政府普遍存在“重经济、轻文化”的发展理念，也导致农村公共文化建设滞后于城市公共文化服务建设。在未来的城镇化进程中，我们能够在一定程度上破解“城乡二元供给”体制问题，促使由农村居民转变而来的城镇居民得到与城市居民同等的国民待遇，享受大致均等的公共文化服务，获得必要的公共信息、文化知识和文化娱乐，从而公平地参与社会公共生活并实现个人发展。可以说，城镇化是实现公共文化服务均等化的有效途径。

城镇化给我国公共文化服务建设提出的挑战

对资金投入的挑战。从某种意义上说，公共文化服务建设及其发展对资金投入的依赖性比较大。就全国范围来讲，“近十年来，国家财政收入以平均每年20%的速度增长，但对文化事业的投入一直保持在国家财政比重的0.39%～0.40%之间（发达国家和地区通常大约将公共支出的1%用于公共文化投入），文化事业基础建设投入总额占国家基础建设投资的比重则更少，近5年维持在平均0.05%的水平，并有不断减少的趋势。”③可见，我国政府对文化事业的资金投入尚处于低水平状态，这与广大民众潜在的文化需求存在明显的差距；另外，我国对群众文化机构的投入虽有增长，但也适应不了群众文化组织日益发展壮大的需要。据预测，到2020年，我国人口规模约为14.5亿，其中，城镇人口将达到8.7亿，这是公共文化服务的一个巨大消费群体。因此，在未来的城镇化进程中，国家需要拿出相当规模的资金投入，才能满足新兴城镇建设所产生的公共文化服务需求。而当前，我国的财政体制导致基层政府无力承担城镇化进程中公共文化服务建设所需要的大规模资金。在国外，对于这一问题的解决，主要依靠的是民间资本。但是，在我国，由于长期的体制、机制等方面原因，政府一直是公共文化服务龙源期刊网

建设的主要投资主体，而民间资本等社会力量尚未充分进入公共文化服务建设领域，公共文化服务建设资金需求不足的问题也就得不到较好的解决。此外，根据近十年国家投入文化事业（公共文化服务建设）的逻辑事实，我们可以推测，即使国家（政府）拥有雄厚的经济实力，在无外在压力的情况下，它们也不可能拿出大规模的资金来积极投入新兴城镇建设过程中所产生的公共文化服务需求。这样看来，城镇化所产生的公共文化服务需求给我国公共文化服务建设的资金投入带来了巨大挑战。

对政府管理的挑战。长期以来，我国的文化管理体制与社会主义市场经济体制的要求越来越不相适应。截至目前，我国初步建立的文化产业法律法规，如《文物保护法》、《文化娱乐场所管理条例》、《广播电视管理条例》等与规范公共文化市场的实际需求是有一定差距的，并未形成统一的公共文化法制体系。另外，我国对政府公共文化服务的考评机制，更为关注的是服务设施的建设情况，即简单地把基础设施设备等同于公共文化服务，简单地把文化活动的大场面等同于文化的大发展大繁荣，而没有真正做到“以人为本”，注重实效。更为严重的是，由于制度不健全，在公共文化基础设施建设过程中，政府的权力部门从建设项目的规划、项目施工、土地征用、质量监管、使用分配等多个环节进行设租，使得很多大型公共文化服务基础设施项目质量大打折扣，不仅造成公共利益的巨大损失，也对社会生产和公众生活造成严重威胁。此外，政府盲目进入公共文化基础设施的投资建设领域，也使得公共文化基础设施投资多元化改革进展缓慢。由此看来，在新兴城镇化进程中，大规模的公共文化基础设施建设无疑对目前的政府管理提出了巨大挑战。如果我们不解决管理的制度问题，不解决管理的体制问题，新兴城镇化进程中的公共文化基础设施建设无疑将遭遇挫折，公共文化服务不免会遭受损失。

对乡土文化的挑战。我们今天所讲的传统文化，绝大部分是农业文明的产物，而几乎所有的非物质文化遗产都是乡土文化。我国绝大多数农村地区都有“十里不同风，百里不通俗”的文化显性特质。然而，“伴随着农村踏上城市化的进程，农村公共文化也必将随之被发达的城市现代文明所取代，”④这样势必会造成我国多元文化个性特质的遗失。而且，在信息化社会，文化的多样化发展，信息渠道的多元性使得公民对于文化的选择权和主动权明显增强。公共文化建设盲目追求奢华、雷同，“不求最好，但求最贵”，以至于出现千城一面现象，即过于注重模式和共性，而忽视文化个性，僵化地方特色。在如火如荼的城镇化进程中，当几亿农民脱离乡土，作为乡土文化的载体，那些具有地域特色和民族风情的居民如何保存？一些文物古迹是否会在铲车声中一去不复返？那些符合农村生活节奏的剪纸、刺绣、蜡染等民间技艺又何以存活？不考虑文化传承的城镇化，一定会出现和自己乡土的断裂，出现和自己的传统文化、地域文化的断裂。城市发展中最容易受伤害的是历史文化遗产，城镇化进程一定要警惕此前城市化进程中的惨痛教训，不能重蹈历史覆辙。城镇化是必须要走的一条道路，但不能把自己的乡土文化“化”、“弃”掉。所以，城镇化进程中可能会造成的乡土文化流失，也对我国公共文化服务建设提出了挑战。

城镇化进程中我国公共文化服务建设的对策

优化政府宏观管理职能。在城镇化给政府带来的管理挑战面前，政府必须要摆正自己在公共文化服务建设中的角色与地位，即主要履行宏观管理职能。公共文化服务建设，是一个沟通龙源期刊网

政府与社会的桥梁，是给全体人民搭建文化平台的过程。由于公共文化产品和文化服务具有公益性，这就决定了在公共文化服务建设中，政府必须居于关键地位并发挥主导作用。这也就是说，公共文化服务主要应该由政府来提供，而不可能主要通过市场来提供。但是，我们也知道，政府并不是万能的，它的力量毕竟有限，强调政府主导公共文化投入，并不意味着政府插手公共文化服务建设的所有方面。政府如果管得多，管得杂，不仅不能促进公共文化服务建设，反而会造成公共文化服务资源的浪费。而且，在市场经济条件下，仅靠政府提供公共文化服务显然已经不能满足社会的需要。因此，政府对公共文化产品和服务的管理应该从微观层转向宏观层，由行政管理转为经济调节、法规规范为主，集中力量于战略性决策，加强顶层设计，整体把握公共文化的发展方向。在市场机制更容易发挥效率的地方，政府应该发挥市场机制的作用，坚持产业化思维推进公共文化服务建设。对部分公共文化产品、文化服务项目、大型文化活动等，采取政府采购、项目补贴、定向资助等，并以市场化方式来运作。对文化艺术中心、体育中心等大型文化设施，委托企业进行经营管理，切实提高运作水平和综合效益。政府还要建立科学有效的财政资金使用和项目监管制度，加强对资金使用的有效监管，做到“投入有序、监管到位、使用合理、效果保证、群众满意”，以良好的公共文化基础设施、产品供给、规范服务，满足人民群众不断增长的公共文化需求。