第七讲 政治制度分析

1 第七讲 政治制度分析

概要:

政治制度(political institution)是组织和安排政治生活、规范人们政治行为的规则。它是人们在长期的社会政治实践中形成 的，它通过各种法律、规定、规则、程序、习俗等形式表现出来，它的功能在于约束行为。解决社会冲突，维持政治共同体的存在。

迄今为止，人类形成了种种政治制度。从宏观的角度讲，包括国家的组织制度政府组织制度政府内部的议会制度、司法制度、行政制度、公务员制度（官僚制度），政党制度，选举制度等等；从微观的角度讲，每一种制度之下又有更多更具体更细致的制度来支撑这些制度的运行。由于历史和文化背景的不同，各个国家在这些制度方面呈现出不同的特点，有的表现出更多的相似性，而有的表现出更多的差异性。这就构成了整个世界在政治制度方面的全部复杂性。

核心问题：

政治制度的意义

政治制度研究的一般方法

主要政治制度分析

政治制度化水平的衡量尺度

一、 政治制度及制度分析

制度是组织人类共同生活、规范和约束个体行为的一系列规则，因此，制度也可以说是一个社会的游戏规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。作为一套稳定组合在一起的规范和规则，它广泛存在于社会生活的各个领域和各个方面，因此被人们冠以不同的名称，如家庭制度、婚姻制度、教育制度，经济制度、法律制度和政治制度等等。一套较为完整的制度，应该包括明确的“准入规则”、“游戏规则”和“奖惩规则”。“准入规则”决定了什么人可以进入游戏比赛过程；“游戏规则”决定了参与游戏比赛的各行为主体应该如何行动；“奖惩规则”决定了对于遵守可打破游戏规则的人的奖励和惩罚办法和游戏比赛结束后分配奖品的方法。

政治制度是基于一定规则和程序之上规范个人和团体行为的长期稳定的安排，它体现为各种明确的带有强制性的规则和决策程序，具有正式和合法的特点，通常被视为国家机器的组成部分。

政治制度是规范个人和团体行为的基本准则。在传统的政治共同体中，由于成员数量少，社会分工单一，社会事务简单，因此，人们往往通过种族、宗教、风俗习惯等较为简单的制度规则就可以约束人们的行为，使其生活在一起。但是，在复杂的现代社会单纯的种族宗教、风俗习惯和其他社会自然因素已经不足以使人们在一个政治共同体中和平共处，这就需要有 2 新的机制来维持政治共同体的存在，而政治制度就成为最有效的手段。在现代社会生活中，形成了一系列的政治制度，一般包括宪法制度、选举制度、议会制度，官僚制度，司法制度，政党制度等。

政治制度作为政治生活较为固定的安排，是人们长期政治实践的产物。它是“在各种社会势力的相互作用和歧见中，从逐渐发展起来的解决这些歧见的程序和组织环节中脱颖而出的。人数很少、性质单纯的统治阶级的解体，社会力量的多样化以及社会力量之间日趋频繁的相互作用是产生政治组织和程序并从而最终产生政治制度的先决条件。

政治制度是一种比较正式的合法规则，它具有一定的强制性，要求全社会所有的成员加以遵守。在“准入”程序中，它规定了什么人可以进入政治生活，享有什么机关报政治权利和权力；在游戏程序中，它规定了种类政治角色开展政治活动和实施政治行为的基本准则；在奖惩程序中，它规定了政治资源的分配方式，决定了什么人会得到什么样的价值。

由此可见，政治制度的功能就在于规定和形成政治秩序。在一个复杂的社会，社会成员由于家庭、血缘、文化、心理、教育、社会地位等背景的不同，具有不同的社会需求和行为动机，结成不同社会势力和利益团体这些不同社会势力或利益团体之间经常发生利益冲突。政治制度就是解决冲突，维持政治共同体的基本手段。通过各种规定和规则，使不同的个人和利益团体按照既定规则行事，避免社会陷入无序状态。正因为如此，人们才把政治制度化视为政治稳定的基本条件。

正是由于制度在社会生活中具有重要的意义，所以政治学、社会学、经济学等不同学科都把制度研究视为研究社会政治经济生活用品的主要方法。不同学科对人类各种制度进行专门研究，从而在学术领域形成了所谓的“制度主义”（institutionalism）。

作为政治分析的一种途径和方法，制度主义力图通过政治制度的因果关系来获得对政治现实的认识，它把制度看做是独立于社会、经济和文化之外并能够对社会经济和文化产生影响到核心要素，专门研究和考察制度的功能和实际的效果。

在政治制度研究中，人们把制度划分为正式制度和非正式制度两种。前者指的是国家嫠正式规定的制度，如议会制度，司法制度，行政制度等等，后者主要指社会中自发形成 的自治组织制度，如社区联防，村民自治等。由于对这两烟灰缸诺政治社会生活中的重要性认识不同，也由于人们对制度研究的关注点不同，因此，在制度研究过程中，形成了所谓传统制度主义和新制度主义的差别。

二、 主要政治制度分析

随着社会事务和社会分工的日益复杂，社会政治制度也日趋复杂。由于部落统治、家庭统治、个人独裁统治先后退出历史舞台，政治生活的管理、政治资源和社会价值的分配、政治权力的产生和行使等，都需要越来越多的人参与，要求越来越复杂、精细、完善和公正的政治制度来提供保障。

迄今为止，人类历史上形成了形形色色的政治制度。从政治发展的角度看，现代政治制度是最完备最复杂的。在现代政治生活中，一个政治体系分化为许多相互依赖的次级体系；每一个次级体系都形成了错综复杂的制度，其中包括国家组织制度，政府组织制度，政府内 3 部的议会制度、司法制度、行政制度、公务员制度（官僚制度），政党制度，选举制度等等；在每一个次级体系的不同层面，又产生更多更具体更细致的制度来支撑这些制度的运行。

下表提供了政治制度的基本方面，由此可以把握各种政治制度的基本定位、应用层面和一般功能：

现代政治制度一览表

政治制度 制度实践 特征描述 基本功能

宪法制度 民主制 通过自由选举组成政府 规定一个国家公共权力的目的、来源、结构、产生方式，组织原则、相互关系等 独裁制 通过非自由选举方式组成政府，包括世袭君主制、军人政权等

国家组织结构制度 联邦制 由不同独立和自治的地方政治实体联合组成统一国家 规定了国家不同地域以及中央与地方之间的结构形式

单一制 由若干行政区域组成的统一主权国家

司法制度 审判制度 司法独立，承担不同职能的职业法官、检察官和律师参与司法过程，审判过程采用辩护、陪审团、上诉等制度和程序 规定了国家司法体系的作用、组成和运行方式 监察制度

律师制度

议会制度 一院制 由单一民选机构组成立法机关 规定了民意机构和立法机构的地位和职能、组织形式、运行方式 两院制 由两个相互独立的机构（上院和下院）共同组成立法机关

行政制度 内阁制度 以总理为首的行政内阁向议会负责的行政体制 确定了行政机关的地位、组成、责任、运行方式

总统制度 总统作为行政首脑直接向选民负责的行政体制

选举制度 多数代表制 赢得多数选票者就记得选举 规定公民通过选举产生国家政权机关的具体方式和方法 比例代表制 按照所得选票比例分配政治权力

官僚制度 文官制度 职业文官（公务员）独立负责国家日常行政事务 职业行政官员管理国家日常事务，以免由于政权变更造成社会动荡和混乱

政党制度 一党制 一个政治垄断执政机会 确立了社会各种政治势力和党派的地位、赢得政权的方式和规则等 一党居优制 一个政党居于绝对主导地位，其他政党处于从属地位

多党制 两个政党通过竞取选票赢得执政机会

两个以上政党通过选举分享政权

1、 国家组织结构：单一制复合制

国家组织结构制度规定了中央权力机关与地方权力机关、整体与局部之间关系。现代国家形成了不同的组织结构，这些不同的制度被政治学归纳为单一制国家和复合制国家两种。 4 单一制国家

单一制国家是由若干行政区域组成部分的统一主权国家，其基本特点是：

（1） 各行政区域宪法和法律统一；

（2） 立法、行政和司法体系一致；

（3） 统一的中央政权机关掌握最高国家权力；

（4） 地方权力必须受中央权力的统辖；

（5） 国民具有统一的国籍；

（6） 中央机关统一行使外交权。

英国、法国、新西兰，中国和日本均属于单一制国家。

复合制国家

复合制国家是由基于独立的国家或政治实体（如共和国、州、盟、邦）通过协议而组成的联合体。按照其联合程度不同，复合制国家又分为联邦制和邦联制。

联邦制国家就是指由有自己的立法机关和行政机关的若干成员国或成员州构成的统一的国家，是由两个以上独立的政治实体根据联邦宪法组合而成的国家。

其主要特点：联邦有统一的宪法、法律以及最高行政机关和立法机关，联邦的地位高于成员州或成员国，联邦宪法对各成员州或成员国的权限有明确的规定。各成员国或州都有自己的立法机关和行政机关，拥有自己的宪法和法律，并在联邦宪法规定的范围内，对外享有一定的独立权。各邦在法律上是平等的，在两院制的联邦国会中，其中的一院通常由各州选出等额的议员组成。各州的政体和联邦政府一样。

实行联邦制的主要国家有美国、俄罗斯、加拿大、印度、澳大利亚、巴西、阿根廷等。

联邦主义遵循了“求同存异”的原则。这承认中央权威的重要性，但同时努力限定其权限范围。这鼓励少数团体自治，有利于社会多样化发展。但是，它也阻碍了全国统一的事业（如国民平等的福利政策）的推进。正如有的学者指出，美国的联邦主义让全国的少数派在州一级政府舞台上利用政府力量推进他们所喜欢的政策，实际上，它有利于按照地域集中在一起的少数派。

邦联制国家实际上是一种国家联盟，它是若干独立的主权国家为了特定目的而组成的联盟体。

其主要特征是：各成员国都是独立的主权国家，相互之间是平等的，不存在彼此隶属和制约关系，而且只是在某些方面采取程度不同的一致行动；邦联本身不是主权国家，邦联一般不设有统一的最高权力机关，没有统一的军队、赋税和国籍；邦联设有邦联成员国的协商机关，其成员主要由各成员国的政府首脑担任，其职能主要是协商成员国之间的共同事宜；邦联成员国之间的共同活动以各方共同签字的条约为基础。

由此可见，邦联制国家并不是一个国家，实际上只是一种松散的国际组织。当今的欧洲联盟、东南亚国家联盟等都具有邦联的性质。 5 政府组织形式：总统制和议会制

总统制和议会制是两种不同的行政组织制度。总统制的实质在于，国家领导责任属于定期选举产生的行政首脑，它独立于立法机构，而又与其他政治结构相平衡。

总统制行政体系

美国是典型的总统制国家。宪法规定，行政权力属于美国总统，同时，总统也是武装力量的最高司令官。总统可以签订条约，任命使节、各部部长和最高浡的法官，但需经参议院批准。总统不能解散立法机构，但可以向它提出议案。总统可以否决立法，但他的否决可以被议院子2/3多数推翻。相反，议会也可以因总统犯罪和卖国而根据宪法规定对总统进行弹劾，直到将总统拿下。

美国总统和议会分享政府权力：总统力求影响议会，但不能向议会下达指令。总统的权力实质是说服的权力（能力）。美国总统被授予国家医药管理局生产自救权威，被委以国家安宁的责任，但是，却经常缺少实现其需求的稳定的政治支持。在联邦政府内，权力被分散在立法的、官僚的、司法的和行政的机构之中，而各州和各地方政府本身又保留了许多独立于华盛顿之外的自治权。这使美国总统的权力受到多方的牵制。