改革开放后中国非政府组织的发展历程及趋势

第２７卷第４期　２００９年８月　郑州航空工业管理学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ａｅｒｏｎａｕｔｉｃａｌ　Ｉｎｄｕｓｔｒｙ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｖ０１．２７　Ｎｏ．４　Ａｕｇ．２００９　

改革开放后中国非政府组织的发展历程及趋势　

李　丹　０　，’　

（厦门大学公共事务学院，福建厦门３６１００５）　

摘要：改革开放以来，中国非政府组织（ＮＧＯ）的发展可划分为三个阶段：１９７８～１９８８年　

是组织创建时期；１９８８—１９９８年是规模壮大时期；１９９８—２００８年为行动活跃时期。中国ＮＧＯ　的发展也呈良性态势：ＮＧＯ与政府的关系由依赖或疏离变为良性互动，与境外ＮＧＯ交流合作　

由被动变为主动，公民的社会参与由零星变为普遍，ＮＧＯ的法律环境由管治变为法治。　关键词：ＮＧＯ；改革开放；发展历程；发展趋势　

中图分类号：Ｃ２３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００７—９７３４（２００９）０４—００９１一Ｏ５　

非政府组织（ＮＧＯ，Ｎｏｎ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　Ｏｒｇａｎ－　ｉｚａｔｉｏｎ）有多种组织形式和称谓（李丹，２００６），但　

这一概念的核心是指独立于政府和企业之外的　社会组织，在外延上它与非营利组织（ＮＰＯ）、民　

间组织、公民社会组织、第三部门等大致相同。　在本文中为表述方便，统一使用ＮＧＯ这一概念。　基于中国国情，大多数学者从推动和促进ＮＧＯ　发展的角度出发，不主张将定义限制得过于严　

格。因此，本文是在广义上讨论ＮＧＯ问题的。　

一、改革开放后中国内地ＮＧＯ的发展历程　

改革开放前，中国内地实施计划经济、政社　合一，非政府组织数量极其有限、种类非常单一，　

且官方色彩浓厚，高度行政化，全国性社会团体　由新中国成立初的４４个，发展到１９６５年还不足　

一百个，地方性社会团体六千多个。其职能定位　是“桥梁、纽带、助手”。改革开放后，非政府组织　出现实质性的变化，在数量、种类、性质上都发生　

了飞跃。３０年来，中国非政府组织的发展可大致　划分为三个阶段，每十年成为飞跃成长的一个阶　段。　１．１９７８—１９８８年：中国ＮＧＯ的萌发时期　这一时期是中国改革开放的启动时期，非政　府组织从此开始了真正的成长发育历程。国内　

最有名的一些非政府组织就是在这一时期建立　起来的。１９８１年，中国儿童基金会建立，这是中　

国第一个真正意义上的非政府组织，同年１２月，　中华全国台湾同胞联谊会（即“全国台联”）成立，　

这是台湾同胞在祖国内地的同乡会组织；１９８２年　５月，宋庆龄基金会成立，这是一个以宋庆龄名字　

命名的慈善公益机构；１９８３年１１月，中国残疾人　福利基金会成立，这是针对残障人士的全国性帮　扶机构；１９８４年６月，黄埔军校同学会成立，该会　

是由黄埔军校同学组成的爱国群众团体；１９８５　年，爱德基金会成立，这是一个由中国基督徒发　

起、社会各界人士参加的民间团体；１９８８年１月，　美国福特基金会在北京设立办事处，成为第一个　进驻中国的国外ＮＧＯ，同年，中国妇女发展基金　

会成立；１９８９年，中国青少年发展基金会成立，中　

国扶贫基金会成立。　经历了十年“文化大革命”的浩劫，中国社会　

百孔千疮，各项事业百废待举，基金会作为一类　特殊的ＮＧＯ，大受欢迎。这些基金会为特定的公　益目的而设，其活动宗旨是通过资金资助推进社　会福利和其他公益事业的发展，它们的共同点都　

是以特定救助对象为目标，以“福利”、“救助”的　面貌出现。它们虽然起步晚，历史短，但发展很　

快。为此，１９８８年８月国务院出台了《基金会管　理办法》加以规范和管理。不过，总的来说，这一　

阶段毕竟是改革开放刚刚起步时期，相对国家强　大的行政能力而言，社会力量仍然非常弱小，作　用也相当有限。　

２．１９８８～１９９８年：中国ＮＧＯ的壮大时期　

１９８９年后，为了控制社团发展，国务院公布　

收稿日期：２００９—０５—１０　作者简介：李丹，女，河南南阳人，教授，博士，研究方向为公共管理。

　９２　郑州航空工业管理学院学报　第２７卷　

了《社会团体登记管理条例》。《条例》规定，成立　社会团体必须提交业务主管部门的批准文件。　

业务主管部门是指县级以上各级人民政府有关　

部门及其授权的组织。这意味着社会团体实际　上附属在业务主管部门领导之下。尽管如此，２０　

世纪９０年代是中国改革开放不断扩大时期，经　济体制转轨，政治体制改革铺开，对外开放加速，　

我国经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和　

分配方式日益多样化，使社会阶层结构发生了深　刻变化，各阶层之间利益日趋多元化，各自需要　

不同的利益代言人。这些都为中国ＮＧＯ的发展　提供了良好的机遇和空间。　

１９９３年，中国首次申报奥运会，“中国有无　民间组织”的问题被国际奥委会官员问及，中国　

官方开始认识到奥运会既是对中国政府各种能　

力的考验，也是对中国非政府组织的一次大规模　检阅。同年，中国国际民间组织合作促进会成　

立。１９９４年３月３１日，中国首家环保ＮＧＯ——　中国文化书院绿色文化分院在国家民政部正式　

注册，这便是后来影响深远的“自然之友”；１９９４　年，中华慈善总会成立，这是中国第一个全国综　

合性的慈善机构；１９９５年联合国第四次世界妇女　大会在北京召开，这对中国ＮＧＯ的成长具有里　

程碑式的意义。此后国际ＮＧＯ纷纷进入中国，　推动了中国非政府组织的发展。仅在发展援助　

领域，就有Ｆｏｒｄ　Ｆｏｕｎｄ￣ｉｏｎ，ｗｗＦ，Ｏｘｆａｍ，Ｗｏｒｌｄ　

Ｖｉｓｉｏｎ，Ｓａｖｅ　ｔｈｅ　Ｃｈｉｌｄｒｅｎ　Ｆｕｎｄ，Ｐｌａｎ　Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ，　Ａｃｔｉｏｎ　Ａｉｄ参与中国扶贫合作项目。据１９９９年　

的《在中国的国际非政府组织名录》统计，当时在　中国有项目的主要国际非政府组织大约有一百　

二十个，每年的项目资金达一亿美元。这些国际　非政府组织凭借它们的资金、志愿者和发展的理　

念和眼光，成为推进中国非政府组织发展的一股　不可忽视的力量。１９９７年，香港回归后，香港成　

熟的ＮＧＯ抓住机遇纷纷北上。乐施会、世界宣　明会等迅速在内地设立办事处，香港ＮＧＯ对内　地ＮＧＯ的发展起到了明显的带动和示范作用。　

据统计，到２Ｏ世纪末，内地各级各类社会团体的　

总数达到近十七万家。与此同时，普通市民开始　

组织各类志愿组织，进行社会服务的传递及依法　维权等活动。因此，在这一阶段，ＮＧＯ在种类上　

也发生了较大的变化，出现了各种各样的民间组　织，其活动领域涵盖了学术研究、行业管理、国际　

交流、社区管理、慈善、公民互助等，已经基本渗　透到社会生活的方方面面。　

３．１９９８—２００８年：中国ＮＧＯ的活跃时期　

伴随着中国经济建设、政治建设、社会建设、　文化建设的全面推进，ＮＧＯ发展进入活跃期，开　始全面参与社会建设，尤其是２００１年中国加入　

ＷＴＯ，使中国的公民社会得以与国际接轨。截至　２００８年６月底，登记注册的社会组织总量已经超　过３８．６万个，其中社会团体２１．１万个，民办非企　

业单位１７．４万个，基金会超过一千四百个，较　１９８８年增长了８７倍，年均增长超过４０％，其中县　

以下社会组织数量接近总量的６０％（贾西津，　２００８）。十年间，ＮＧＯ的活动能力大大增强，并出　

现了一系列有代表性的标志事件，如２００４年的怒　江建坝之争，２００７年厦门ＰＸ事件，以及在２００８　

年汶川地震和奥运会中ＮＧＯ大显身手。其中，　“５．１２”汶川地震大救援是ＮＧＯ参与最广泛、行　

动最迅速也是联动反应最强的一次活动。很多　

ＮＧＯ在第一时问就赶到了现场，无论是救灾抢险　还是灾后重建，包括在心理援助等方面都发挥了　很大作用。ＮＧＯ表现出的志愿献身精神、集体合　

作能力及不畏艰险的意志令世人对中国ＮＧＯ刮　目相看。第二十九届北京奥运会更是中国公民　

社会建设的一次集中大演练。据统计，奥运会期　间共有１７０万各种志愿者活跃在北京各大场馆、　

街道，分别是１０万名赛会志愿者、４０万城市志愿　者、１００万社会志愿者、２０万拉拉队员。中国志　

愿者和中国政府一起为举办历史上最成功的一　届奥运会立下了汗马功劳，向全世界展示了中国　

公民社会建设的巨大潜力。　

二、３０年来中国ＮＧＯ的发展态势　

１．ＮＧＯ与政府的关系由扭曲到良性互动　

ＮＧＯ本来就是基于和政府的关系来定位自　身的，处理好与政府的关系是事关其存废兴衰的　

头等大事。社会自发组建并独立于政府独立运　作是真正意义上的ＮＧＯ最本质的特征之一。但　中国ＮＧＯ的情况却非常独特，自上而下的ＮＧＯ，　或者说是官办ＮＧＯ，大多与政府的关系过于密　

切，其活动领域、活动方式受到很大的制约；而自　

下而上形成的ＮＧＯ，或日草根ＮＧＯ又与政府的　关系过疏，有的甚至处于对抗状态，这也妨碍其　

现实功能的发挥。随着中国社会转型的推进，　ＮＧＯ的成长环境越来越好，ＮＧＯ的发展策略日　

益理性成熟，它们与政府的关系也在经历转型和　第４期　李丹：改革开放后中国非政府组织的发展历程及趋势　９３　

蜕变。　自上而下的ＮＧＯ与政府的关系由依附到慢　慢独立。官方ＮＧＯ是通过获取自上而下的资源　

建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构直　接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者　

由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所　创办，对政府有很强的附属性和依赖性，机构挂　

靠、干部挂职、人员挂编、资源挂钩，有的甚至作　

为政府的附属机构发挥作用。随着中国加入　ＷＴＯ，ＮＧＯ经历了民间化、去行政化的历练——　

还原ＮＧＯ独立社团法人地位，重塑政府与社会　新型关系，使其组织机构、运作机制、人员编制：　管理职能向自愿、自主、自立的方向转变。２００３　年７月，深圳市第四次律师代表大会通过直选的　

方式选出了自己的律师协会会长，使律协真正成　为律师进行自我管理和自我服务的行业协会，这　

在全国开了先河。　草根ＮＧＯ与政府的关系则由隔膜到合作。　

北京爱知行健康教育研究所是一家维护公民健　康权的草根ＮＧＯ，在国内比较早关注艾滋病问　

题，主张在同性恋人群当中进行同伴教育和艾滋　病干预。早期由于其呼吁方式过于激烈（如向国　

际社会公布河南省因卖血感染艾滋病死亡者名　单），因此它和政府的关系在总体上是紧张的。　近年来，爱知行健康教育研究所越来越体会到取　得政府的认可是获得稳定资金、成功举办活动必　

不可少的前提条件，因此改变了过去的激进方　式，即使在政府反应缓慢或者没有做出反应的情　

况下，也不会直接对抗政府，而是请求政府采取　行动。如要求政府对感染者提供药物帮助，减免　感染者家庭孩子的学费等。其行为越来越多地　

被政府接纳，政府相关部门以项目的形式与爱知　

行健康教育研究所建立了良好的合作伙伴关系。　２．与境外ＮＧＯ的交流合作由被动变主动　

从官方来说，政府对国外ＮＧＯ的政策经历　了从防止国际敌对势力利用非政府组织和平演　变到开放并接受国外非政府组织的过程；从民间　

来看，中国本土ＮＧＯ与国外ＮＧＯ的交往经历了　

不甚了解到密切合作的过程。２Ｏ世纪８０年代是　接触阶段，当时中国社会对国际非政府组织的了　

解非常有限，政府对ＩＮＧＯ主要采取以防为主的　被动应对政策，基本上采取“不登记、不干预”的　

态度，在管理上也缺乏法律依据，使大多数国际　非政府组织在法律上没有明确的身份。即使最　早来中国的福特基金会也是以特批许可的名义