人民政协建议案论析

２０１　５年第４期　２０１５　Ｎ０．４　重庆社会主义学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｓｏｃｉａｌｉｓｍ　总第８１期　Ｓｕｍ　Ｎ０．８１　

人民政协建议案论析　李祥营　（中共重庆市委党校，重庆４０００４１）　

摘要：建议案有利于发挥人民政协的整体功能，有利于发挥人民政协作为协商民主重要　渠道和专门协商机构的作用。人民政协建议案的发展和变化主要体现在政协章程的修订和相　关配套规则的制定之中。建议案在理论和实践层面都缺乏相应的深入，面临理论、制度和实　践困境。加强协商民主建设、完善人民政协制度，必须从思想上、理论上、制度上及实践上　深化对建议案的探索。　关键词：人民政协；建议案；协商民主　中图分类号：Ｄ６２１　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—６２６９（２０１５）０４—００２１—０４　

建议案是人民政协的一项经常性工作，是　人民政协履行职能的重要形式，是人民政协在　组织委员进行专题调研、充分论证的基础上，　以政协全体会议或常务会议名义提出的重要建　议。建议案有利于发挥人民政协的整体功能，　有利于发挥人民政协作为协商民主重要渠道和　专门协商机构的作用。　一、人民政协建议案的演变　建议案是在新中国成立前筹备人民政协的　过程中提出的，并作为政协提案的独特形式发　挥作用。建议案虽然是反映重要内容、采取庄　重方式的民主参与形式，但是在理论和实践层　面都缺乏相应的深入。在历次政协章程的修订　和配套制度的制定中，建议案仅在规则和程序　方面有一些发展变化。　首次对建议案做出规定的是１９４９年制定的　《中国人民政协协商会议组织法》。该组织法　规定，中国人民政协全体会议的职权包括“在　普选的全国人民代表大会召开以后，就有关国　家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人　民代表大会或中央人民政府委员会提出建议　案”　；在中国人民政协全体会议闭幕后设立的　全国委员会的职权包括“协商并提出对中华人　民共和国中央人民政府的建议案”［１１５９０在１９５４　年新中国的第一部宪法颁布以后，人民政协通　过的第一部章程已经不再对建议案做出规定，　而是提出“密切联系群众，向有关国家机关反　映群众的意见和提出建议”［１１２１２－２１３０人民政协的　职权主要体现在统一战线组织内部。　１９７８年，全国政协五届一次会议对章程进　行了第一次修改。在本次修改后，章程依然没　有对建议案做出规定，甚至连“建议”也不再　提及。章程只是规定“就有关国家政治生活和　革命统一战线的重要事项，进行民主协商和开　

ＤＯｌ：１０．１３９４６／ｊ．ｃｎｋｉ．ｊｃｑｉｓ．２０１５．０４．００４　收稿日期：２０１５－０４—０８　作者简介：李祥营（１９７３一），男，湖北黄石人，中共重庆市委党校政协理论研究中心主任，　重庆市政协理论研究会常务理事，中国人民政协理论研究会理事，博士，主要从事人民政协、中共　党史和近现代思想文化研究。　

・２ｌ・　李祥营：人民政协建议案论析　展活动”“为国家建设广开言路”［２ｊｏ　１９８２年，　全国政协五届五次会议宣布新章程即时生效。　章程恢复了全国政协和地方政协职权中关于提　出建议案的规定。章程规定全国委员会“参与　对国家大政方针的讨论，提出建议和批评”，　地方委员会“参与对国家和地方事务的重要问　题的讨论，提出建议和批评”　。关于人民政协　的常务委员会，章程明确提出“全国委员会全　体会议闭会期间，审查通过提交全国人民代表　大会及其常务委员会或国务院的重要建议案”　“地方委员会全体会议闭会期间，审议通过提　交同级地方人民代表大会及其常务委员会或人　民政府的重要建议案”［３１４１３－４１６。　１９９４年，全国政协八届二次会议颁布的章　程的第一个修正案，对建议案的规定沿袭了上　一部章程的内容，并增加了“通过建议案、提　案和其他形式向国家机关和其他组织提出建议　和批评”　的内容。２０００年，全国政协九届三　次会议颁布的章程的第二个修正案，对建议案　的相关内容未做修改。２００４年，全国政协十届　二次会议颁布的章程的第三个修正案，在参政　议政规定中增加了“通过调研报告、提案、建　议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提　出意见和建议”　的内容。此后，章程没有再修　改，有关建议案的内容延续至今。　在与章程相配套的规定中，《全国政协全　体会议工作规则》规定：　“全体会议可就涉及　经济和社会发展的重大事项、人民群众普遍关　心的热点问题，向中共中央、全国人大常委　会、国务院提出建议案。”“全体会议期间，　参加政协的党派、团体或占总数四分之一以上　的委员联名，可提出建议案草案。建议案草案　经主席会议审议通过后，由常务委员会决定是　否提请全体会议审议。”　《全国政协常务委员　会工作规则》规定常务委员会的职权包括“全　国委员会全体会议闭会期间，审查通过提交中　共中央、全国人大常委会、国务院的重要建议　案”。《全国委员会主席会议工作规则》规定　主席会议的主要任务包括“审查以全国委员会　或常务委员会名义向中共中央、全国人大常委　会、国务院提出的重要建议案”。《全国委员　会提案工作条例》规定：　“提案委员会对涉及　全局问题的重大提案，可以提请主席会议审议　通过后以建议案形式向有关方面提出。”　二、人民政协建议案的困境　人民政协建议案的发展和变化主要体现在　政协章程的修订和相关配套规则的制定之中。　建议案缺乏相应的基本理论研究，在人民政　协日常工作中很少被运用。这导致建议案这　种人民政协的民主形式长期被忽视，在一定　程度上对人民政协工作的深人开展及理论创　新发展带来了影响，制约了人民政协作为协　商民主重要渠道和专门协商机构重要作用的　发挥。人民政协建议案面临理论、制度和实践　困境。　（一）人民政协建议案缺乏学理上的深入　探索　不少文献从历史沿革、重要原则、对经济　社会发展的作用，以及与协商民主、法律、群　众路线的关系等方面对政协提案进行了分析。　与人民政协的提案相比，有关建议案的研究非　常少。目前，学术刊物上的相关文章只有区区　数篇，且多为通俗性和实用性的介绍。理论界　对建议案与提案、人民政协、协商民主之间的　关系都缺乏明确的论述。政协委员的提案占据　主要部分，党派、团体等方面的提案数量非常　稀少，以政协名义提出的建议案更是几乎没　有。这种情况导致产生“人民政协只是协商　载体而不是协商主体”的经验性误解。事实　上，人民政协的建议案由全体会议或常务会　议提出，一般是提交给中国共产党、人民代　表大会或人民政府的。这体现出人民政协与　党委、人大、政府之间的协商关系，是政协　作为协商主体的重要体现。以人民政协建议　案为视角，我们必须充分认识人民政协作为　协商主体和协商载体的双重特性，分析政协　同党委、人大、政府之间的关系，构建各部　门之间的协商合作机制，以为形成中国共产　党领导的全局性、高层次的协商民主格局提供　理论基础。　

・２２・　李祥营：人民政协建议案论析　（二）人民政协建议案缺乏对具体规则和　程序的规定　章程对建议案的规定非常简略，甚至不太　明确。在与章程相配套的规章制度中，《全国　政协全体会议工作规则》对建议案的内容、提　交对象、条件和程序做出了初步规定。但是与　《全国委员会提案工作条例》和每年提交的专　门的提案工作报告相比，这些规定远远不够细　致和突出。在工作程序方面，政协提案的机　构、职权、内容、活动规则和具体步骤等都有　详细的规定，并设置专门的提案委员会，而建　议案在这些方面完全缺失。在政协提案转为建　议案方面，只规定涉及全局问题的重大提案可　以提请主席会议通过后以建议案形式向有关方　面提出。在日益制度化、规范化和程序化的民　主进程中，政协建议案制度性和程序性的不　足，规范化运作机制的缺失，必然影响建议案　在政协日常工作中的运用，使具备条件的提案　主体宁愿选择一般性提案而不是选择更高要求　和规格的建议案。政协建议案在制度规范方面　的困境，成为其发挥作用的主要障碍。要借鉴　政协提案的制度性规定逐步予以解决。　（三）人民政协建议案很少在日常工作中运用　在政协的日常工作中，提案是一项全局　性、基本性的工作，是政治协商、民主监督、　参政议政的主要实现形式。提案一般分为委员　提案、党派团体提案、专委会提案及作为特别　形式的建议案等几种类型。从历年全国政协和　地方政协的提案来看，委员提案占绝大多数，　党派团体提案及专委会提案所占的比例一般不　超过５％。新中国成立初期，人民政协建议案曾　经发挥了重要作用。比如：全国政协一届一次　会议通过的《请政府明定十月一日为中华人民　共和国国庆日，以代替十月十日的旧国庆日》　的建议案就产生了重大影响。改革开放以来，　全国政协没有再采用建议案，仅是保留相关制　度性规定；地方政协运用建议案的情况也非常　少见。对政协议会化、权力化的担忧，政协自　身机构的某些特点，也影响了政协职能的全面　发挥，使政协作为整体机构的功能被淡化。为　此，政协建议案缺乏不断创新的动力，缺少切　实可行的具体方法举措。虽然政协作为协商民　主重要渠道的作用在不断增强，但是作为专门　协商机构的特性及其职能依旧缺乏实践上的突　破。这使政协难以发挥整体职能及主体作用，　削弱了政协在国家政治体制中的地位。　三、人民政协建议案的完善　人民政协建议案是政协履行职能的重要形　式，是推进政协协商的重要途径，是发挥政协　整体功能的重要体现。加强协商民主建设、完　善人民政协制度，必须从思想上、理论上、制　度上及实践上深化对建议案的探索，发挥建议　案在政协工作中的重要作用。　（一）充分认识人民政协建议案的重要作　用，破除观念上的偏差　建议案是提案的一种特别形式。建议案作　为高层次的重要建议，有利于引起决策机关的　高度重视。不向西方“两院”制倾斜，不向权　力机关发展，按照协商民主重要渠道和专门协　商机构的定位履行职能，是政协必须始终坚持　的政治规则，是政协发挥作用的基本前提，也　是政协坚持中国特色社会主义制度自信的重要　体现。政协必须坚持中国共产党的领导，始终　围绕中心、服务大局，始终坚持团结和民主两　大主题。人民政协建议案作为提案的重要形　式，应在政治上坚持中国共产党的领导和中国　特色社会主义道路，在实践上为促进党和政府　决策的科学化民主化提供重要建议，在影响上　体现出对经济社会发展的重大问题和全局性问　题的关注。人民政协在国家法律和规章制度的　范围内运行并发挥整体作用，不会影响人民代　表大会制度作为国家根本政治制度的地位，不　会对中国共产党的领导地位产生挑战，反而能　更好发挥政治协商、民主监督和参政议政的作　用。建议案具有主体上的整体性、程序上的高　层次、议题上的重要性和形式上的庄重性，是　人民政协履行职能的重要载体。　（二）深入探索人民政协建议案的基本理　论，为实践提供理论指导　要充分认识建议案是提案的一种重要形