国家中心主义视角下的农民工身份城市化

第３２卷第４期　２０１５年７月　深圳大学学报（人文社会科学版）　

Ｊｏｕｍａｌ　ｏｆ　Ｓｈｅｎｚｈｅｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ＆Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）　Ｖｏ１．３２　Ｎｏ．４　

Ｊｕ１．２０１５　

国家中心主义视角下的农民工身份城市化　王春雷　（武汉商学院商业文化研究所，湖北武汉４３００５６）　摘要：国家作为集体行动者，有其自身的偏好和目标。国家根据战略目标的调整决定农民工城市　化的宏观政策　地方城市政府作为国家农民工政策的实施主体，既受国家农民工宏观政策的约束，又　兼顾其自身的责任和目标　国家农民工政策对地方城市财政和居民利益的冲击，会直接影响地方城市　政府对国家政策的执行力　中央与地方的分权化及责权的非对等性．使地方城市政府在国家政策执行　中与国家目标相偏离　作为行动主体．地方城市政府以自身责任目标的实现为原则，对农民工城市化　政策采取区别化对待、选择性吸纳、逐步开放部分社会保护项目的政策路径。现代社会的交互主体性　和农民工身份城市化的复杂性决定了国家中心主义下政府政策的有限性。　关键词：国家中心主义视角：农民工；身份城市化；户籍制度　中图分类号：Ｃ　９１２．８１　文献标识码：Ａ　文章编号：１０００－２６０Ｘ（２０１５）０４－０１０３－０８　

我国新型城镇化战略的核心是人的城市化．农　民工成为城市化的主体人群　围绕农民工的城市化　展开了诸多研究，普遍认为中国城乡分割、城市偏向　的二元户籍、二元就业等制度产生的结构性排斥形　成了农民工城市化的主要障碍　城市政府的政策规　制和行政手段使农民工社会权利难以保障［１－－４１　农民　工城市化的成本负担成为关注的焦点。人力资本、社　会资本和金融资本成为决定农民工城市化的关键性　要素嘲。高房价、户籍限制、有限的就业空间和公共　成本投入不足等制约着农民ＳＩ２的城市化阎　宏观层　面中央政府从限制转向鼓励、中观层面仍存在体制　制约、微观层面农民工城市化成本支付能力不足．成　为制约农民工城市化的核心ｔｒ１　对农民工城市化的　成本．应建立各级政府的成本分担机制咧．确立政府　和民间的分摊原则［９１。此外，文化因素［１Ｏ－１１］、社会排斥　因素【Ｉ２】也同样对农民工的城市化起着制约作用　以上研究均以农民工为研究主体。现行政策、二　元结构、城市化成本乃至文化、社会等因素．共同构　成了农民工城市化的外部环境。政策环境被作为农　民工城市化的外生变量来看待．国家作为“黑箱”．国　家的农民工政策不知道是如何被决定的．对政策制　定主体的研究较为缺乏　本文尝试把政策环境作为　农民工城市化过程中的内生变量来看待。以政策环　境的提供者——国家和地方城市政府为研究主体．　国家作为一个独立行动者．在将各种利益转化为政　策时．是作为自变量在发挥着作用【　。国家和地方城　市政府具有自身的意志和偏好．政策环境恰恰是国　家和地方城市政府自身行动的产物　从乡镇企业诞生第一批“离土不离乡”的农民工　开始．我国农民工经历了从职业城市化、地域城市　化，再到身份城市化，最后将实现城市的完全融人．　即人的城市化【　。改革开放后。农村的经济改革使农　业剩余劳动力显现并逐步释放出来　在城乡二元体　制壁垒下，农业过剩人口进城的通道被斩断．于是催　生出中国特色“乡村工业化”的产物——乡镇企业　１９８４年在中国大地上“异军突起”的乡镇企业．实现　

收稿日期：２０１５－４—２０　基金项目：湖北省教育厅科学研究项目“城镇化发展中的城际公平”（Ｂ２０１４１４９）　作者简介：王春雷，经济学博士，武汉商学院商业文化研究所副研究员，从事中国城镇化研究。　・１０４・　深圳大学学报（人文社会科学版）　２０１５年第３２卷　了中国农民的职业城市化。即职业身份是工人．而社　会身份依然是农民。随着城市经济改革的深入．１９９２　年国家市场化战略目标的确立．大量农业剩余劳动　力开始涌入城市，产生了席卷全国的“民工潮”　进城　农民工在职业城市化的同时，实现了地域的城市化　但他们并不享有城市居民的社会待遇．其社会身份　依然是农民。农民工身份的城市化．是指农民工在职　业和地域城市化的同时．享受与城市居民同等的公　共服务和社会保障．即进入城市社会保护系统　２１世　纪初．国家战略目标再次调整．“五个统筹”等观念成　为国家政策的主导思想和战略目标　如何实现农民工　的身份城市化，使其享有城市居民的“国民待遇”．从　而尽快融入城市，成为国家政策的主要目标。为此，国　家出台了一系列促进农民工身份城市化的政策　

一、

国家战略目标的调整决定　

农民工宏观政策的变迁　

进入２１世纪．中国经济发展水平已经有巨大提　高。但内部不平衡愈益显现。国家重新调整发展战略　目标．以求均衡发展．其中城乡协调、保障农业剩余　劳动力的城乡顺利迁移、提高农民工的社会保护开　始纳入国家发展战略　通过对国家一号文件等重要　文献的梳理．可以反映出国家对农民工宏观政策的　演变历程　（一）对农民工城市化的自由放任阶段　在该阶段．国家对农民工是否能够在城市生存　下去、是否能实现城市化等问题采取自由放任态度，　能生存下去的留在城市．无法生存的返回农村。对农　民工取消进城务工限制．在政策上不干预．对农民工　的城市化采取一种消极不作为策略　２００２年．国家　鼓励农民工进城务工．以提高农民收入、减少城乡差　距为目标．制定了一系列政策。取消了对农民工的城　市务工限制，改革户口政策，加强农民工社会保护。　２００２年中共中央国务院２号文件《中共中央国务院　关于做好２００２年农业和农村工作的意见（中发　［２００２Ｊ２号）》提出，农民进城务工“不仅有利于农民　增加收入．而且可以方便城市居民生活。增强城市经　济的活力和竞争力．促进城乡协调发展。对农民进城　务工要公平对待。合理引导，完善管理，搞好服务。各　地区要认真清理对农民进城务工的不合理限制和乱　收费．纠正简单粗暴清退农民工的做法。…健全进城　务工农民的劳动合同管理，维护他们的合法权益。”　国家从制度层面对农民工的进城务工取消了限制．　承认了其地域城市化的合法性．但对农民工的城市　化尚未提供任何基本社会支持项目．对其城市身份　还未触及　２００３年开始．国家的发展战略和目标发生了重　大转变。从１９７８年改革开放后的经济增长带领全国　人民脱贫．转向强调长期可持续发展和让人民更加　广泛地分享发展成果。对城乡之间、区域之间、经济　和社会发展之间、人与自然之间、国内发展和对外开　放之间的不平衡进行协调（即“五个统筹”１成为主要　战略目标　对农民工城市化政策从消极的不予限制　开始到积极主动促进农民工的城市融人　（－－）对农民工城市化的主动促进阶段　在该阶段．国家对农民工开放部分社会支持系　统．对农民工的部分基本权利提供社会保护．以积极　主动的姿态来促进农民工的城市化．从消极的不限　制转向积极的促进。　１、向农民工开放对城市冲击较小的社会保护项　目。２００４年中共中央国务院１号文《中共中央国务　院关于促进农民增加收入若干政策的意见（中发　２００４］１号）》提出：“城市政府要切实把对进城农民　工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管　理经费．纳入正常的财政预算”“及时兑现进城就业　农民工资、改善劳动条件、解决子女入学等问题～健　全有关法律法规．依法保障进城就业农民的各项权　益　推进大中城市户籍制度改革．放宽农民进城就业　和定居的条件　”国家首次对农民工的社会权益进行　了保护．要求地方政府纳入财政预算．对农民工的城　市定居也首次提及　相关部委＂ｄｚＸ￣该政策进行了积　极的响应．２００４年６月，劳动和社会保障部发文《关　于农民工参加工伤保险有关问题的通知》提出：“农　民工参加工伤保险，依法享有工伤保险待遇是《工伤　保险条例》赋予包括农民工在内的各类用人单位职　工的基本权益．各类用人单位招用的农民工均享有　工伤保险待遇的权利　”国家首次强调农民工享有社　会保障权利。同年，劳动和社会保障部发文《关于推　进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参　加医疗保险的意见》，明确要求“各地劳动保障部门，　把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳　入医疗保险范围　”　２００６年中央１号文《中共中央国务院关于推进　社会主义新农村建设的若干意见》提出：“严格执行　最低工资制度．建立工资保障金等制度。完善劳动合　第４期　王春雷：国家中　ｔｔ，主义视角下的农民工身份城市化　・１０５・　同制度．加强务工农民的职业安全卫生保护。逐步建　立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳　入工伤保险范围．探索适合务工农民特点的大病医　疗保障和养老保险办法。认真解决务工农民的子女　上学问题。”２００７年中央１号文《中共中央国务院关　于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设　的若干意见》提出：“做好农民工就业的公共服务工　作．加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保　障等问题．切实提高农民工的生活质量和社会地位。”　此阶段国家向农民工提供子女教育、最低工资、工伤　保险、医疗保险、养老保险等基本社会支持项目。　２、有选择地向农民工开放对城市冲击较大的社　会保护项目。２００８年中央１号文件《中共中央国务　院关于切实加强农业基础建设进一步促进农民增收　的若干意见》提出：“健全农民工社会保障制度，提供　符合农民工特点的低租金房屋，改善农民工居住条　件。”同年，建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障　部、国土资源部联合发文《关于改善农民工居住条件　的指导意见》：“各级各地政府要改善农民工居住条　件．多渠道提供农民工居住场所，将长期在城市就业　与生活的农民工居住问题．纳入城市住房建设规　划。”首次明确承认了农民工的城市居住权。农民工　居住权的获得．对长期在城市生活的农民工尽快融　入城市提供了支持　３、对农民工选择性地进行身份城市化。２０１０年　中央１号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡　发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意　见》提出：“将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳　入城镇职工基本医疗保险．抓紧落实包括农民工在　内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办　法。”“深化户籍制度改革．加快落实放宽中小城市、　小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策．促进　符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地　城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居　住条件．鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市　居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体　系。”国家继续对农民工的社会保护体系进行完善．　对农民工的城市化依然采用区别对待、选择性吸纳　原则。对长期定居城市的农民工优先提供社会保护　项目．促进其城市化　４、全面推行居住证制度．对农民工实行有序的　身份城市化。２０１４年中央１号文件《关于全面深化　农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出：　“加快推动农业转移人口市民化。积极推进户籍制度　改革．建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在　城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民　化　全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证　持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保　障农民工同工同酬。鼓励各地从实际出发制定相关　政策．解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落　户问题　”国家全面实行居住证制度，逐步放开社会　保护体系．实现农民工的身份城市化。　５、将农民工城市化扩展到农民工随迁家属的城　市化　２０１５年中央１号文件《关于加大改革创新力　度加快农业现代化建设的若干意见》提出：“保障进　城农民工及其随迁家属平等享受城镇基本公共服　务．扩大城镇社会保险对农民工的覆盖面，开展好农　民工职业病防治和帮扶行动．完善随迁子女在当地　接受义务教育和参加中高考相关政策．探索农民工　享受城镇保障性住房的具体办法　加快户籍制度改　革．建立居住证制度．分类推进农业转移人口在城镇　落户并享有与当地居民同等待遇　”首次将城镇基本　公共服务覆盖农民工的随迁家属．不仅是农民工的　城市化，而且包括农民工家属的城市化。对农民工开　放相对稀缺的城市保障住房　从上述重要文献可以看出．国家政策的焦点在　农民工城市保障权的获得．即城市保护体系对农民　工的开放程度　尽管国家以制度形式确认了农民工　在工伤、医疗、养老为核心的社会保障权利，但与城　镇职工的社会保障权利仍有所区别．是一套有别于　城镇职工的独立保障系统．城乡二元体制的痕迹依　然明显。此过程直到２０１４年７月３０日．中国政府出　台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》．标志着　中国政府对农民工城市身份的认可取得阶段性成　果，为最终的城乡一体化奠定了基础。