PPP模式的公众参与机制研究
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PPP模式的公众参与机制研究
1 公众参与的含义
本文的研究对象之一——“公众”是指受 PPP 项目直接影响的，数量可确定的，处于
项目合同体系之外，但对项目有着合理期待利益的第三者，包括自然人、社会团体、企事业
单位[1]。
公众参与，指参加事物的计划、讨论、处理等。“参与”作为一种发展理念，已经逐步
形成一种思想体系，并运用于很多方面，如:参与式项目管理；“参与”也可以作为一种手段
和方法，如:参与式规划等[2]。这里所讨论的“参与”既是一种贯穿于公共投资建设项目决策
中的理念，同时也是建设项目决策具体操作中的一种方法和手段[3]。
公民可以帮助自己，可以表明自己的想法，可以发现解决问题的方法，他们应该作为行
动参与者而不仅仅是发展过程的接受者。公众参与提出了公民能够自己管理自己的理念， 即
公民通过影响那些涉及他们生活、生计、所在社区、环境等社会事务的决策过程来管理自己
[4]
。
2 公众参与在PPP模式中的必要性
PPP(Public Private Partnerships)模式下的项目都是关系民众利益的大型基础设施项目，具
有高度的外部效应，所以它不光涉及政府和私营企业之间的利益分配，还关系到公众的利益。
目前的研究大多是针对政府和私营企业的利益合理分配:何寿奎等提出了基于合同设计与风
险收益对等的利益分配机制[5]；汪文雄在研究中运用博弈论只是研究参与人即PPP项目特许
公司、常规交通公司及公众(消费者)的利益分配[6]。均未涉及公众参与及其在PPP项目中的
作用。
在PPP模式政府、私营单位及公众三大参与方中，公众的主要目标是项目能够为社会提
供更为迅速、便捷和廉价的服务，以满足公众对更多公共设施的需求[7]。通过在PPP模式中
积极引导公众参与，能够以一手资料形式获知公众的需求，对于政府在决策及建设过程中具
有重要意义。
公众参与是项目建设方同公众之间的一种双向交流，建立公众参与项目监督管理的正常
机制，可使项目影响区的公众能及时了解关于项目的信息，对建设方案的决策与顺利实施是
非常必要的。让公众帮助辨析项目可能引起的重大特别是许多潜在社会问题，了解公众关注
的保护目标或公众最关心的问题，以便采取相应措施，使敏感的保护目标得到有效的保护[8]。
在有关项目通过 PPP 外包给私方的情况下，私方企业掌握专业知识，有充分自主权。
尤其当信息不对称时，企业会利用自己的权力追求自己利益而非公共利益，从而影响项目的
效率和有效性[9]。一旦缺乏有效的控权机制，还会滋生政府官员的“寻租”行为，进一步损
害公众利益。
PPP 项目规模大、周期长，公私双方面临一系列风险，如环境风险、融资风险、完工风
险等。若项目风险导致合同一方违约，项目不能按时完成或者达不到特许协议规定的质量标
准，公众的期待利益就得不到满足[1]。
3 PPP模式中公众参与机制的作用
3. 1 避免项目决策失误，减少损失，促进经济社会的可持续发展
由于PPP项目(特别是某些大中型项目)，对社会、经济及环境的影响复杂，仅靠政府、
执行者、咨询者无法全面了解所有情况，无法充分估计项目的所有影响。而建设项目所在地
区的公众对当地具体情况比政府部门了解得更详实，公众的积极参与可以集思广益，降低决
策风险，避免决策失误[10]。
3. 2 减少项目建设过程中社会风险，维护社会稳定
PPP项目决策过程中始终存在利益的竞争和冲突，如果能让公众参与到项目的可行性研
究、设计、建设和管理过程中去，就可以通过相互间的磋商和妥协达成共识，将促进各方沟
通与理解，有利于项目顺利实施，减少和避免社会不稳定因素。
3. 3 减少和防止项目决策中腐败事件的发生
公众参与建设项目决策，有利于发挥社会监督功能，增大建设项目决策的透明度，避免
豆腐渣工程出现，杜绝贪污腐败[3]。
4 当前社会公共参与在PPP模式中存在的问题
4. 1 参与的方式被动、单一
在绝大部分项目中，都是采用一种自上而下的方式召集公众参与项目的决策，方式单一，
公众地位被动。公众主动参与项目决策活动的实例非常有限，而且大部分是采用了这样一种
畸形方式:在项目的某些实施环节，如拆迁、移民环节，公众切身利益遭到极大侵犯，走投
无路情况下，求助于媒体，通过媒体曝光，期待问题得以解决。这种方式是滞后的，对已经
形成的项目决策产生的影响犹如隔靴搔痒。决策失误导致的国家、集体和民众的利益损失已
经无法挽回。
4. 2 参与的广度和深度有限
由于担心公众参与讨论项目决策问题会引发马拉松式的“论而不决”，甚至可能导致社
会动荡和危及政局稳定，政府不敢放心的让公众参与到项目决策实质性环节，更多的是集中
在项目具体实施内容上。同时，公众受自身环境、利益、性别、年龄、职业等条件的限制，
也不可能有效的参与项目的各个环节，因而参与的广度和深度必然有限。
公众参与 PPP 项目的重要途径之一是听证会，但是，公私双方往往通过各种手段，如
在协议中订立社区利益条款( CBAs) ，绕开公众听证程序。受项目影响的居民谈判力弱化，
公众利益也得不到表达。即便在项目合同拟定阶段，政府通过听证会或特设委员会的形式吸
纳公众意见，普通居民由于处于信息劣势、缺少相关专业知识，其谈判能力相对于掌握多种
优势资源的公共部门及私方投资商而言是不对等的。更何况，居民的意见是否应被采纳作为
项目合同的谈判基础，通常缺乏法律强制性规定[1]。
4. 3 参与的连续性和互动性缺失
参与过程没有形成一种“参与——反馈——再参与”的连续、互动机制，很多时候似乎
是一个“资料收集”过程。政府当局将公众的意见、建议收集上来，但这些意见、建议是否
被采纳；对建议被采纳的市民是否对其反馈了意见并给予适当奖励等等后续事情不了了之。
整个参与过程仅仅是开了个头就到此为止[3]。
5 完善公众参与机制的建议
5.1确定公众参与的法律地位
落实公众在PPP项目建设管理上的知情权、参与权，真正实现公众参与，建议:借鉴国
外把公众的知情、参与作为公共项目各项工作合法性的前提的这一做法，出台一部关于公共
投资建设项目建设管理的系统完整的法规条文，并在其中以“必然性规定”确立公众参与
PPP项目的法律地位。
5. 2 细化公众参与的实体性和程序性内容
在法学上，法律条文的内容包括实体性和程序性两个方面，实体性内容又叫实体性规范，
是指有关行政关系主体之间的权力和义务的具体内容的规范。法律条文的程序性内容即法律
程序，是指实现行政关系主体权力和义务的程序方面的规范。我国针对公共投资建设项目管
理的相关法律基本上都是围绕项目建设从立项到实施运营的各个环节涉及到的相关政府部
门及各类项目投资管理公司的职权内容和范围作详细规定，缺乏关于“公众参与”内容的规
定。公共投资建设项目决策内容繁杂，专业技术强，要求公众直接参与每一项决策不可能也
不现实。因此，我们首先要从法律角度界定公众参与范围。建议将公众参与PPP项目的范围
界定为:
(1)对事关地方发展全局性的重大公共投资建设项目（以项目投资规模或以项目作用、
地位的特殊性衡量重大程度）的规划，应以多种形式吸收尽可能多的公众参与到决策过程中
来；
(2)对某些重大的建设项目的立项，举行公众听证会议；
(3)对具体项目建设实施中与公民切身利益关联较大的决策，尤其是涉及到侵害部分公
民现有利益的决策，必须要有公民参与才能有效。例如:项目征地拆迁环节，往往是民众与
政府、项目投资管理公司之间矛盾引发、激化环节，应充分重视这一环节的公众参与。
在此基础上，借鉴国外经验，结合我国国情，从法律上细化项目规划编制、可研报告、
方案设计、施工管理等等环节中公众参与的内容[1]。
参考文献
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