教育乱收费成因及治理对策研究

第１８卷第２期　２００８年６月　天津工程师范学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＴＩＡＮＪＩＮ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　ＯＦ　ｒＥＣＨＮｏＬｏＧＹ　ＡＮＤ　ＥＤＵＣＡＴＩＯＮ　Ｖ＿０ｌ｜１８　ＮＯ．２　Ｊｕｎ．２００８　

教育乱收费成因及治理对策研究　董志霄，李来和　（石家庄学院，河北石家庄０５００３５）　摘　要：分析了教育乱收费问题的形成原因，主要包括教育产业化观念误导、不当经济利益诱惑、教育经　费投入不足与资源配置失衡、教育收费体制和机制不健全；提出了教育乱收费治理对策，即矫正教育观　念、确保政府对教育的公益性投入、适度平衡教育资源配置、健全教育收费运行体制和监管机制、加强业　内职业道德建设。　关键词：教育乱收费；原因分析；治理对策　中图分类号：Ｇ６４７．５　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３—１０１８（２００８）０２—００５５—０５　Ｃａｕｓｅｓ　ａｎｄ　ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ａｇａｉｎｓｔ　ａｒｂｉｔｒａｒｙ　ｆｅｅｓ　ｉｎ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　Ｄ０ＮＧ　Ｚｈｉ—ｘｉａｏ．ＬＩ　Ｌａｉ—ｈｅ　（Ｓｈｉｊｉａｚｈｕａｎｇ　Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｓｈｉｊｉａｚｈｕａｎｇ　０５００３５，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｃａｕｓｅｓ　ｆｏｒ　ａｒｂｉｔｒａｒｙ　ｆｅｅｓ　ｉｎ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　ａｒｅ　ａｎａｌｙｚｅｄ，ｗｈｉｃｈ　ｉｎｃｌｕｄｅ　ｍｉｓｌｅａｄｉｎｇ　ｒｏｌｅ　ｏｆ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｆｉｏｎ．ｔｅｍｐｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｕｎｊｕｓｔｉｆｉｅｄ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ。ｌａｃｋ　ｏｆ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ　ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｕｎｂａｌａｎｃｅｄ　ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ａｎｄ　ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｒ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ｏｆ　ｆｅｅｓ—ｃｏｌｌｅｃｔｉｎｇ　ｉｎ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ．Ａｃｃｏｒｄ—　ｉｎｇｌｙ　ｔｈｅ　ｓｏｌｕｔｉｏｎｓ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍ　ｏｆ　ａｒｂｉｔｒａｒｙ　ｆｅｅｓ　ａｒｅ　ｐｕｔ　ｆｏｒｗａｒｄ：ｔｏ　ｃｏｒｒｅｃｔ　ｔｈｅ　ｗｒｏｎｇ　ｃｏｎｃｅｐｔｓ　ｏｆ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｔｏ　ｅｎｓｕｒｅ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’Ｓ　ｐｕｂｌｉｃ—ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ　ｉｎ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ，ｔｏ　ｂａｌａｎｃｅ　ｔｈｅ　ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ｍｏｄｅｒａｔｅｌｙ，ｔｏ　ｉｍｐｒｏｖｅ　ｔｈｅ　ｆｅｅｓ—ｃｏｌｌｅｃｔｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｎｇ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ｉｎ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ，ａｎｄ　ｔｏ　ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ　ｔｈｅ　ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ　ｅｔｈｉｃｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ａｒｂｉｔｒａｒｙ　ｆｅｅｓ　ｉｎ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ；ｃａｕｓｅｓ　ａｎａｌｙｓｉｓ；ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　实施教育收费，是２０世纪８０年代中后期我　国在教育领域出台的一项重大改革措施。这项制　度在改善办学条件、提高教育教学质量、促进教　育事业飞速发展等方面起了很重要的作用，但在　执行过程中所产生的形形色色的教育乱收费现象　也形成了突出的社会问题，其形成原因盘根错　节，十分复杂。本文试图从发展学“整体关联，协　调发展”理论模式出发，从历史与现实相结合的　角度，全面透视其形成的深层次原因，并试图为　解决教育乱收费问题提供某种新的范式和途径。　１　对现行教育乱收费深层次原因的反思　教育乱收费是指违反国家法律、法规，擅自　收稿日期：２００７—１２—１６　基金项目：河北省教育厅人文社会科学指导项目（ＳＺ０６０２２０）．　作者简介：董志霄（１９６４一），女，教授，研究方向为制度文化　出台的收费政策、收费项目、收费范围和收费标　准实施的收费，是有碍教育协调、持续发展的收　费。近些年来，我国在治理教育乱收费方面做了　大量卓有成效的工作，特别是从２００６年１月起，　对广大农村地区的孩子实行全免费的九年制义务　教育，已从根本上解决这一问题，使孩子们不因　学费所困，都能平等地接受教育。但着眼教育发　展，教育乱收费仍是一突出问题。这就不能不令　我们对教育乱收费问题产生的原因进行深刻的反　思与全面地分析。　１．１　“教育产业化”观念的误导　“教育产业化”观念的误导是我国教育乱收　费的一个重要因素。教育产业的理念大致出现在　

在２Ｏ世纪８Ｏ年代中期。笼统而言，教育产业化　维普资讯 http://www.cqvip.com 天　津　工程　师　范　学　院　学　报　２００８年６月　泛指利用市场手段扩大教育资源、利用市场机制　“经营”教育的各种举措ｌ１】。实际上，任何一个　国家的教育事业，特别是义务教育，公益性、服务　性是其基本属性。同时，教育又属于第三产业，在　某些部分、层面、环节，又可以运用市场机制和手　段。这一点，基本上可以形成共识。但是，在什么　意义上用市场机制经营，产业化拟或市场化与公　益性的边界是什么，都还不明晰，因此，教育产业　化还不能说已是一个明确的学术概念。如此，在　实践上，由于种种复杂因素影响，教育产业化的　观念、说法对教育收费行为难免形成误导作用。　其误导形成要素主要有三个：其一，市场化　认同挤压公益性理解。本来，公益性、服务性是教　育的基本属性，但笼而统之的产业化提法，可能　误导行为者扩张对教育市场化的认同；其二，经　济话语取代教育话语。教育产业化，容易误导行　为者追求增长、效率、利益，减弱对教育公平、教　育品质的关注；其三，教育产业化观念，容易给追　逐经济利益的行为者获取私利提供可资借用的冠　冕堂皇的保护伞。　从理论到实践都表现出含混的“教育产业　化”观念，在教育经费和收费问题上，引发了一　系列严重后果。　一是减缓了政府对教育的投入。由于受“教　育产业化”观念的误导和影响等种种原因，导致　一些地方政府官员把教育事业当成了纯产业部门　来操作，甚至把教育完全商业化。有人甚至公开　提出高等教育应成为最赚钱的行业，所谓“以教　养教”，办教育也要盈利，也要获得回报等等。因　此，不能很好地履行政府对教育应尽的责任，明　显减缓对教育投入的增加，使得《中国教育改革　和发展纲要》提出的到上世纪末国家财政性教育　支出占国内生产总值４％的目标一直未能实现．　严重制约了教育的健康发展。　二是导致教育收费一度失控。在“教育产业　化”大旗的掩盖下，一些人堂而皇之地将教育变　成商品来谋取高额利润，导致了高收费、乱收费、　贵族学校、择校问题等一系列不公平、不规范问　题。教育乱收费的项目曾一度高达几十个，曾一　度出现失控的现象。一些地方官员在“教育产业　化”的旗号下不仅将其权力范围内的高中、技校　这种非义务教育阶段的国有教育资源出让给民营　资本，甚至把优质的初中、小学以“改制”的名　义卖掉；有的以改制为名进行不规范收费，搞“校　中校”、校中民办班，实行一校两制“高收费”。　“教育产业化”甚至成为教育领域极少数人“寻　租”活动的挡箭牌。这些做法实际上推卸了政府　的责任，严重扭曲和异化了教育的功能和性质，　损害了学生家长及教职工的切身利益，部分抵消　了教育改革发展的成果，成为引发社会矛盾的不　安定因素。　三是加重了受教育者家庭的经济负担，降低　了教育的普及程度和发展速度。教育收费的数量　与教育的普及率密切相关。随着社会的发展，教　育的普及程度应越来越高，教育的发展应越来越　快。由于教育收费特别是高等教育收费占受教育　者家庭收入的比例过大，就会与国家发展教育的　宗旨相违背，反而会降低教育的普及程度和发展　速度。由于“教育产业化”观念所导致的高收费　制，使得不少学生特别是西部贫困地区的学生因　无法承受高中阶段高额的收费而流失或辍学。有　的学生即使考上了大学，也因无力负担每年高达　上万元的大学费用而被剥夺了接受高等教育的权　利，严重影响了教育公平。由于教育普及率低，必　然制约国家教育事业的发展。而教育事业发展水　平低，又必然制约国民素质的提高。国民素质低　下的国家，不可能成为一个强国。　四是导致教育的社会形象和公信力受到损　害。在受到教育产业化思潮影响严重的一些地　方、一些学校，教育价值失衡，教育行为失措，学　校功能变异，学术精神沦丧，从而严重影响党的　教育方针的贯彻和“科教兴国”、“人才强国”　战略的实施，严重影响和谐社会的构建和创新型　国家的建设，严重影响教育为人民服务这一根本　宗旨的实现。　１，２教育经费投入不足，教育资源配置失衡　各级政府对教育投资不到位是导致乱收费　的重要原因，也是导致乱收费屡禁不止的主要原　因。１９９３年我国政府颁布实施的《中国教育改革　和发展纲要》提出的到上世纪末国家财政性教　育支出占国内生产总值４％的目标。但这个目标　至今尚未达到。１９９６年度还一度下跌到２，４６％，　２００５年我国的财政教育投入为５　１６１．０８亿元，占　国内生产总值的２，８２％。现阶段我国教育财政投　入也只占３．２８％，远远低于世界平均水平的７％和　发达国家的９％、欠发达国家的４，

ｌ％。再加上一　维普资讯 http://www.cqvip.com 第１８卷　第２期　董志霄等：教育乱收费成因及治理对策研究　・５７・　些地方政府不能按时足额发放教师工资，生均公　用经费未能完全按照国家规定划拨到学校，甚至　还严重地存在着政府向学校乱摊派或挤占、挪用　学校经费，从而迫使学校通过各种收费解决生存　和发展问题。教育资源配置不平衡主要从以下两　个方面得到体现：　一是从教育经费在义务教育段的配备来看。　我国义务教育资源配置不公平问题十分突出。主　要表现为教育经费分配在区域、城乡、校际之间　的差距。①区域不公平。我国东、中、西部地区的　教育差距十分明显，且最发达地区和最贫困地区　之间的差距在继续扩大。在义务教育的各项教育　经费指标中，教育公用经费差距最大。例如，２００４　年我国东、中、西部地区普通小学生均预算内公　用经费分别为３４４．６元、９９．８元、１２３．５元，初中　生均预算内公用经费分别为４５６．２元、１４７．４元、　１６４．６元。②城乡不公平。由于教育经费分配不均　衡，城乡地区在生均经费、办学条件、师资队伍等　方面的差异也非常大。２００４年，全国普通小学生　均财政预算内教育经费为１　１５９．３３万元，而农村　地区平均为１　０３５．２７万元；全国初中生均财政预　算内教育经费为１　２９６．３６万元，而农村地区平均　为１　１０１．３２元。③校际不公平。主要是政府对重　点学校与普通学校的拨款及其他方面的支持力度　不同，在一定程度上导致了两类学校在生源、办　学规模、教学设施、师资力量、教育质量等多方面　的差距。义务教育资源的配置又存在不公平现　象，不仅违背了社会公平原则，更加剧了东、中、　西部地区以及城乡之间的经济发展不平衡，阻碍　了我国的现代化进程Ｌ２Ｊ。　二是从义务教育阶段教师学历合格率来看。　目前，我国有３１万教师未达到国家规定的合格　学历，还有近５Ｏ万名代课人员。一般城区中小学　具有本科学历占６０％左右，而农村中学教师有本　科学历的只有１０％。正是由于教育资源的配置失　衡，使得校际之间存在巨大差异，进而导致家长　的择校热，而择校热的存在又加剧了校际间的差　异，并促成了更高潮的择校热。在这样的恶性循　环中，家长择校的代价就会越来越大，并最终形　成教育乱收费屡治屡乱的局面，而且，发生在教　育领域的其他问题，如“高考移民”、教育腐败　等，也都是因此而产生的。　１．３不当经济利益的诱惑　学校乱收费，绝大部分是为了弥补办学经费　的不足，为了学校的生存和发展，但也不排除一　些人对经济利益的贪婪和追求。因为乱收费可以　给收费者带来巨大的利益，这也是乱收费屡禁不　止的一个重要原因。也正因为如此，乱收费的　“重灾区”并非一定就是穷学校。那些富学校乱　收费所得常常以劳务、奖金、福利等名义分发，从　而为收费者带来巨大的利益，并驱使这些人铤而　走险，对政府治理教育乱收费这剂“良药”具有　天然的“免疫力”。由于乱收费很大一部分被用　于学校建设及教职工的奖金、福利补贴和改善办　公生活条件，从而将教职工的利益与乱收费紧紧　捆绑在一起，使治理教育乱收费遇到强大的群体　“抵抗力”。为了“小团体”的共同利益，一些　知情人既不愿主动举报其中的腐败，也不愿主动　协助调查，这就或多或少增加了查处此类腐败案　件的难度。同时，乱收费带来的巨大收入常常以　“小金库”的形式存在，一些教育主管部门的领　导干部也从中得到了好处，故在治理乱收费上下　不了狠手，自觉不自觉地充当了乱收费的“保护　伞”。更有少数学校的领导私分、贪污这部分收　入。因此乱收费不仅成为教育腐败的一个催化　剂，而且成为满足教育腐败的一个大粮仓　Ｊ。　１．４教育收费体制和机制不健全　收费数额的确定、收费者及受益者不应该是　同一人或同一部门。如果三权集中在同一人或同　一部门手中，权力必然会失去监督和制约。目前，　教育收费中只有学杂费、公办民助费等费用受政　府物价部门的制约，而其他五花八门的收费却都　集中在学校。特别是公办重点学校，掌握垄断性　的优质教育资源，其供给市场的垄断性，必然衍　生垄断性的教育收费。学生及家长无可选择，只　能处于无奈被动服从的角色。法国著名哲学家孟　德斯鸠在《论法的精神》一书中指出［４］：“一切　有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经　验。防止权力滥用的办法，就是用权力约束权利，　权力不受约束必然产生腐败。”将这种三位一体　的市场经营体制引入到从事社会公益事业的教育　系统，必然导致权力的高度集中和失控，刺激校　方收费的积极性并制定尽可能多收费、乱收费的　规则，致使教育乱收费屡禁不止。