公共危机信息传播中的政府、媒体
功能及公众参与
周海生
(淮安市行政学院行政学教研部 江苏 淮安 223001)
[摘 要]对于公共危机治理来说,信息传播是重要的。公共危机的信息传播区分为正面及负面信息传播。其传播主体政府、媒体及公众具有各自的传播功能。其中政府具有制度建设及制度保障功能。媒体在信息传播中具有监测环境、引导教育、议程设置、缓释、舆论监督、反思功能。公众有参与及塑造功能,但需要一定的前提条件。
[关键词]公共危机;信息传播;危机治理
[中图分类号]G206.3 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071(2009)05-0065-07
公共危机治理中,危机信息传播对危机治理是至关重要的。危机信息传播主体主要有政府、媒体和公众。危机信息分正面信息和负面信息。前者包括三个方面。首先是危机本身的信息,如发生时间、地点、过程、结果等。其次是政府对危机治理的步骤、措施、效果等。再次是对危机的解释性和预测性知识;负面信息,首先体现为信息的职能传播者———政府对危机的否认、掩饰、漠视、转移而衍生的信息;从而导致第二种负面信息,即对危机本身信息的曲解,如对危机产生原因的宿命论解释、比附,及对危机过程、后果的先验性诠释。负面信息常以谣言、流言、谎言等形式流播。无论哪种信息,往往都以传媒为载体。危机信息传播事关公共危机的处置,且关涉政府、社会公众、媒体等诸多层面,因而需从学理上框定政府、媒体及公众的功能,从而实现对危机信息传播的治理。
一
现代政府既是服务型政府,也是责任政府。在公共危机信息传播中,政府应履行必要的职责功能。
(一)确立对公共危机信息传播的问责制度
所谓问责制,就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好份内之事的公共权力使用者,使其承担政治责任、道德责任、或法律责任,接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。其实质是通过各种形式的责任约束,限制和规范政府权力和官员行为。[1]问责制是现代政府强化和明确责任,改善政府管理的一种有效的制度。在公共危机传播中建立问责制度与政府的危机信息公开紧密相关。公共危机就其发生地而言,首先是地方性的,地方政府必定是危机信息的第一接触者和传播者。但在公共危机中,第一接触者和传播者出于种种原因,未必履行这一职能,对危机信息的“瞒报”成为几乎成为一种普遍的制度性反应,并倾向于以此和公众、传媒及上一级政府展开博弈。地方政府的此类行为进而导致信息传播受阻、失真,最终影响了公共危机的治理。基于此种现象,在中央政府层面应建立问责制度预防和惩罚各种“瞒报”行为,并通过公众和媒体的监督消除信息不对称。此问责制主要是同体纵向问责,其关键在于建立健全制度与程序,以法律或条例的方式规定何种官员所负何
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[收稿日期]2009-05-02
[作者简介]周海生(1971-),男,江苏盱眙人,淮安市行政学院行政学教研部讲师,主要研究方向:公共行政。
责,谁来问责,何人依何种程序判定官员失责,失责官员当受何种处分。只有当具备了这些程序时,问责制才可能是一种有意义的制度建设。[2]鉴于目前公共危机处理中存在的大量信息瞒报和误报行为,对于政府而言,确立对公共危机信息传播的问责制是一项重要的制度建设工作。
(二)建立统一的信息采集和分析系统,注重舆情调查
“危机管理依赖于信息交换能力和危机管理者依据收集的信息制订有效行动方针的能力。”[3]掌握充足的信息是公共危机管理的关键因素,也是公共危机传播的基本前提。我国政府是一个庞大的科层组织系统,从国务院到省、市、县、乡等基层组织,层层节制,其优点在于集中领导,在公共危机爆发时能够及时调动资源,同时这种体制也不可避免地产生诸多负面效应,如组织内部上下沟通不畅、信息传递的滞后、信息量的减少甚至失真等。
因此,在中央和地方及各部门有效整合的基础上,政府应当打破以往危机传播体制中的条块分割,在全国范围内建立起统一的信息采集和分析系统。同时,要重视公众对于政府传播的意见反馈和利益表达,通过舆情调查了解公众舆论及各种诉求等。舆情调查可采取文献研究、社会调查、计算机辅助电话访问调查、网络调查、舆情直报点、内参、信访工作、网络论坛等形式。[4]以此为危机决策提供真实全面的信息。唯有如此,政府才能真正承担起公共危机传播主导者的角色。
(三)尊重公众的知情权,实施政府信息公开
从公共危机信息传播的视角来看,知情权涵盖两个方面:一是从公众与政府的关系出发,公众有权从政府获取有关公共危机的各种信息;二是从媒体与政府的关系出发,媒体有权从政府获取危机相关的信息并将其传递给公众。目前有两方面原因造成公众知情权的缺失。一是地方政府及政府部门机制性阻碍。在很多情况下地方政府及政府部门倾向于对危机信息作内敛式处理,或对危机相关信息讳莫如深,甚至于以各种方式阻止信息的披露。诸如“进京抓记者”等类似现象一直层出不穷;二是相关法律、规章的限制。如《中华人民共和国保守国家秘密法》在信息保密的范围上做了极其宽泛的规定,使信息保密的边界远超合理比例。而《新闻出版保密规定》也规定“新闻出版单位和提供信息的单位,对拟公开出版、报道的信息,应当按照有关保密规定进行自审,对是否涉及国家秘密界限不清的信息,应当送交有关部门或其上级机关、单位审定”。从而在速度上阻滞了危机信息的传播。此外,《传染病防治法》、《气象法》、《核电场核事故应急管理条例》、《地震预报管理条例》等均限定在一定范围内公布公共危机的相关信息,并规定各种类型的突发事件必须由中央政府及其授权的相关部门予以发布。尽管这些规定在特定场合、时机有其合理性,但也影响了危机信息传播的速度、幅度,从而影响了公众、传媒对危机的知悉。
在我国,政府部门掌握着绝大多数的社会信息资源,如果能在不泄露国家机密、不损害国家利益的基础上对这些信息进行公开,政府将在信息传播的“量”上占据绝对优势。同时,在公众心目中,政府依然是最可靠的信息来源之一,尤其在重大的危机事件中,个人无法实现对全局性的、专业性的、复杂性的事实的理解,对于危机治理主体—政府的依赖将进一步加强。公众既希望通过政府获得、验证、理解危机信息,也希望获知与公众利益密切相关的政府危机决策。在此基础上,政府在危机信息公开方面的制度建设就成为对抗负面消息的利器,也成为安定民心、实现合作的必然之选。
(四)完善新闻发言人制度
新闻发言人制度是一种有限的信息源,作为中间介质和润滑剂,能协调政府和媒体以及公众之间的关系。同时,能在此基础上潜在地引导舆论。从传播学角度看,新闻发言人制度是通过议程设置对舆论进行控制。[5]但舆论引导并不等于信息控制。其基点主要在于对危机信息的正本清源功能。
“非典”危机以后,政府开始重视与公众和国内媒体之间的沟通,新闻发言人制度在全国开始推行。这一制度的确立和推广表明我国政府对于公民权利的尊重开始在现实意义上进行探索。新闻发言人制度是公共危机传播中政府面对媒体和公众的主要窗口之一。通过新闻发言人,政府构筑起一个与公众和媒体进行交流的平台,迅速传播政府的各项决策和危机事实的真相,对避免各种不实传闻的扩散,维护社会稳定,增进媒体信息传播的真实性和时效性,保障公众的知情权都起到了重要作用。因此,完善
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