美国联邦储备系统的审计监督经验及启示

２　０　１］　

美国联邦储备系　统的审计监　

李惠群，程振华　总４１５期　３　

督经验及启示术　

（中国人民银行深ｊ＝】ｌ】市中心支行，广东　深ｊｊＩＩ　５１　）（）１）　

摘要：本文通过对美国联邦储备系统审计监管框架的调查，借鉴美国对中央银行审计的先进经验和做法，提　出抓住重点开展央行资产负债表审计、增强审计报告的可读性、建立各级机构内审工作评估机制、建立未整改问　

题定期报告机制及加强内审队伍职业化建设等深化我国中央银行内审工作转型的建议。　

关键词：中央银行；内部审计；美国联邦储备系统　中图分类号：Ｆ８３１．２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００７—９０４１—２０１　１（ｏ３）一００４５—０６　

一、美国联邦储备系统审计监管框架　

美国联邦储备系统（以下简称美联储）。　受到若　

干层次的监督，以确保陔系统成为一个精良、管理科　

学、运行有效的公共机构。其中，美国政府问责局作　

为向国会负责的审汁部ｆ】对美联储整个系统进行政府　

审计监督；联邦储备委员会检查长办公室作为依法存　

联邦储备委员会设立的监督部ｆ　Ｊ，々门对联邦储备委　

员会的运行情况进行审计监督；外部会计师事务所每　

年对联邦储备委员会和各家储备银行的财务报表进行　

审计；各联邦储备银行还有各自的内审部门负责内部　

审计和风险防范。　

（一）美国政府问责局（ＧＡＯ　）　

１、基本情况。　

ＧＡ０是一个独立的、无党派的机构，只对国会　

负责。其职能是为罔会履行宪法赋予的职责提供支持，　

从保护美国大众利益的角度帮助联邦政府改进丁作和　

履行责任，调查、监督联邦政府的规划和支出。它不　

仅保障纳税人的钱不被浪费，还监督联邦政府的行为，　

一旦发现政府有规划不当等行为立即叫停并启动问责　

机制。ＧＡｏ的总审计长一职被称为“打不破的铁饭　

碗”，南总统任命，任期长达１５年，其间除非冈为总　

审计长白行辞职或者有犯罪行为等遭到国会弹劾，否　

则谁也无权罢免，这从根本上保证了ＧＡ０的独立性。　

２、对美联储的审计范围。　ＧＡ０根据《联邦金融机构审计法案（１９７８）》　

（Ｆｅｄｅｒａｌ　Ｂａｎｋｉｎｇ　Ａｇｅｎｃｙ　Ａｕｄｉｔ　Ａｃｔ）对美联储的运作　

进行审计，南于美联储作为美国中央银行地位较为特　

殊，ＧＡ０无权对美联储以下四个方面的运行情况进　

行审计：一是美联储与外国中央银行、外同政府或者　

非私立的国际金融组织之间的交易行为；二是与货币　

政策事务相关的商议、决定和行动，包括联邦储备银　

行的储备、公开市场操作、贴现窗口指导、证券信用、　

存款利息；　是存联邦公开市场委员会指导下的交易　

行为；四是美联储的各级别人员就上述　项事务进行　

的讨论和交流情况。　

近几年，ＧＡ０对美联储的审计主要集中在美联　

储对各家商业银行、银行控股公司和其他银行机构的　

监管政策有效性方面的审计，包括对资金标准的评价、　

对监管机制的审查和对问题银行业机构的处置审计；　

支付体系的合规性和效率审　；消费者保护法的执行　

情况审计；关于主权财富基金收购美国银行机构的政　

策限制方面的审汁；网络安全性审计；金融监管改革　

必要性审计。　

另外，在本次金融危机背景下，国会还授权　

ＧＡ０对美联储向个别特殊公司提供信贷支持的情况　进行审计，包括列＿向美周国际集团（ＡＩＧ）、贝尔斯登　

（Ｂｅａｒ　Ｓｔｅａｍｓ）、化旗集团（Ｃｉｔｉｇｒｏｕｐ）、美国银行（Ｂａｎｋ　

ｏｆＡｍｅｒｉｃａ）提供的援助资金的使用效率和归还情况　

收稿日期：２０１０—１２—２８　作者简介：李惠群（１９６６一），女，湖南人，高级经济师，经济学博士，供职于中国人民银行深圳市中心支行　程振华（１９８１一），男，山东禹城人，供职于中国人民银行深圳市中心支行。　本文仅代表作者个人观点，不代表作者所在单位意见。　①主要包括联邦储备委员会、１２个联邦储备银行和联邦公开市场委员会。　②“Ｔｈｅ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ　Ｏｆｆｉｃｅ”的缩写。　

ＰＡＧＥ　进行审计；对问题资产救助计划（ＴＡＲＰ）　和短期资　

产支持证券贷款工具（ＴＡＬＦ）　、执行情况进行审计。　

３、审计报告的形式和特点。　

根据美联储２００９年年度报告，２００９年ＧＡ０完　

成了２０份与美联储业务相关的审计报告，报告的结　

构一般包括摘要、主体、附录　个部分。我们存对其　

进行研究后，认为主要有以下几个特点：　

一是审计范嗣较为集中，一般为某项业务或者项　

目的一个方面。ＧＡ０并不经常开展一项业务或一个　

项目的全面审计，而只审计其中风险突出的部分，抓　

住重点，在节约审计资源的同时，又可以集中力量将　

情况查清楚。例如对问题资产救助计划（ＴＡＲＰ）的　

审计，ＧＡ０重点关注该计划实施的透明度和可能产　

生的影响，２００９年发布了四份与此相关的审汁报告，　

每份审计报告篇幅均在１００页以上。　

二是业务合规性审计和财务审计较少，多为效益　

性审计。由于ＧＡ０审计是从保护美国大众利益的角　

度出发，因此提高效率、避免资源浪费和闲置、保证　

相关部门有效履职就是审计的重点。　

三是报告包括了被审计部门对审计报告的评论，　有利于报告阅读者更全面地了解相关情况。评论的内　

容主要是被审计对象对审计报告的看法、希望说明的　

问题、整改计划以及整改中存在的困难等。这些评论　

的主要内容会反映在审计报告中，并将相关评论的原　

件作为附录的一部分，同审计报告一起向国会和公众　

发布。这种做法能保证审计报告的使用者更全面地了　

解相关业务情况，也为被审计对象提供了一个申诉的　

平台。　

四是被审计业务所涉及的部门均为被审计对象，　

保证了相关部门了解问题的权利和配合做好整改的义　

务。如关于联邦机构提高信息共享效率的审计、加强　

国家网络安全的审计、对国债局债务报表的年度审计，　

这些业务均非美联储的主业，但由于美联储履职会涉　

及到相关业务，因此美联储也是被审计单位，也有配　

合整改的义务。　

五是为了保证审计整改效果，定期向国会报送未　

整改问题清单。对于审计发现的问题和提出的整改建　

议，ＧＡＯ并不负责督促整改，但ＧＡＯ每年年底会将　

尚未整改的问题和被审计单位提出的未整改原因汇总　

后报送国会，由国会负责监督整改，这样既保证了整　改的效果，又维护了ＧＡ０的权威性。　

（二）联邦储备委员会检查长办公室。　

１、基本情况。　

联邦储备委员会检查长办公室（ＯＩＧ）的的主要　审计监督对象为联邦储备委员会，另外还包括联邦储　

备委员会授权储备银行履行的个别职责。该ＯＩＧ成立　

于１９８７年，目前是第三任检查长，前两任的任职时　

间分别为１１年和９年。由于联邦储备委员会的检查　

长由美联储主席任命，因此联邦储备委员会ＯＩＧ的地　

位类似于中国的内审和纪检监察部门，从审计角度来　

说独立性较ＧＡ０低。２００８年联邦储备委员会ＯＩＧ的　

员工编制共３７人，经费预算为６３０万美元　。　

２、具体职责。　

联邦储备委员会ＯＩＧ的具体职责包括：对委员　

会的操作进行独立客观的审计、调查和其他审查，以　

提高委员会的经济效率和效果，防止委员会运作过程　

中的欺诈、浪费和管理混乱；审查委员会现有和拟定　

巾的法律法规，就提高委员会规划运行效率提出建　

议；保证国会和委员会主席及时充分地掌握出现的问　题。　

除了《检查长法案》赋予的职责外，还有其他　

一些法案对联邦储备委员会ＯＩＧ的职责作了进一步　

的：要求。例如，联邦存款保险法案（Ｆｅｄｅｒａｌ　Ｄｅｐｏｓｉｔ　

Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ　Ａｃｔ）第３８款规定：当联邦储备委员会监管　

的金融机构经营失败且给存款保险基金带来重大损失　

时，委员会的检查长办公室应对其进行稽核，并在损　失发生后的六个月内递交一份报告，报告要包含对委　

员会提高监管能力的建议；在信息技术方面，根据联　

邦信息安全管理法案（ＦＩＳＭＡ）的要求，联邦储备委　

员会ＯＩＧ每年对委员会的信息安全规程和操作进行独　

立的评估，包括对安全控制的有效性和信息系统技术　

条件进行评估。　

３、检查范围。　联邦储备委员会ＯＩＧ将检查业务分为三类；包　

括审计和证明业务、检查和评估业务、调查业务，具　

体情况如下：　

（１）审计和证明：检查和评估委员会的规划和运　

行是否经济有效，委员会的财务报表、预算数据和财　

务运行报告是否真实准确，内部控制是否有效，财务、　

管理信息系统的安全措施和控制机制是否健全，是否　

③２００８年ｌ０月３日，在美国政府的建议以及美联储的大力支持　美国国会批准了问题资产救助计划（ＴＡＲＰ），投入至多　７０００亿美元资金以支持稳定美国金融体系。　④２００８年１１月２５日，美联储宣布创建短期资产支持证券贷款工具（ＴＡＬＦ）。这—工具旨在改善美国家庭和小型企业的信贷获　得渠道和负担能力，帮助推动商业地产领域的融资和再融资。　⑤数据来源：￣（Ｄｅｓｉｇｎａｔｅｄ　Ｆｅｄｅｒａｌ　Ｅｎｔｉｔｉｅｓ：Ｓｕｒｖｅｙ　ｏｆ　Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｉｎｓｐｅｃｔｏｒ　Ｇｅｎｅｒａｌ　Ｒｏｌｅ））（ＧＡＯ一０９—２７０）。　

０瀵　

鞋■翳　２０　１　１　

对资产和敏感信息进行保护，是否遵守ｒ与委员会财　

务、监管和运行相关的法律法规和规章制度。联邦储　

备委员会ＯＩＧ根据ＧＡ０审汁长发布的《政府审计标　

准》开展审计和证明Ｔ作。　

（２）检查和　估：实施ＯＩＧ检查、项日评估、　

风险管理、业务流程设计评估以及按照授权对美联储　

监管的经营失败的金融机构开展重大损失稽核．．其中，　

检查一般针对某一特定的问题或主题，并提ｆ¨具有时　

效性的分析；评仙一般关注特定的项目或职能，大量　

运刚统汁、数据分析技术，并关注其他非审计、预防　

性行为，例如系统开发生命周期项目评估。联邦储备　

委员会ＯＩＧ根据检查长廉正和效率委员会（ＣＩＧＩＥ　）　

发布的《检杏业务质量标准》开展检查和评估工作。　

（３）调查：开展刑事、行政调查来保证委员会　

的运行。为有效开展此项Ｔ作，联邦储备委员会ＯＩＧ　

的渊查人员必须全而掌握当前联邦刑事法规、办理刑　

事案件的程序以及监管刑事、民事、行政渊查的其他　

法律法规和法院裁定。根据美国司法部的授权，委员　

会ＯＩＧ调查人员具有一定的执法权。联邦储备委员会　

ＯＩＧ根据ＣＩＧＩＥ发布的《调查业务质量标准》开展调　

查　作。　

联邦储备委员会ＯＩＧ的业务主要集中存前两项，　

凋查业务投入ｌ　资源较少，主要是配合其他部¨开展　

一些联合行动　其Ｔ作人员的具体１：作时间分配干¨资　

金使用情况见表】。　表ｌ　２００７年联邦储备委员会检查长办公室人员工作时间和　预算资金分配情况　

项ｆ＿＝ｆ　人员１．作刚问分配情况　预算资金分目　青况　审计　４５％　４８％　榆鱼和评估　２３　２Ｏ　渊查　ｌ３　ｌ４％　行政管理　６％　６　其他　ｌ３　ｌ２　４、报告的形式和特点。　２００９年联邦储备委员会ＯＩＧ共完成报告１３份，　

其中审计报告７份、检查和评估报告４份，向围会报　

送的半年报告２份。在１３份报告中，审计报告、检　

查和评估报告的主送对象为被审计部门或被审计单位　

的主管部ｆ１，并根据问题严重程度和影响范闱抄送美　

联储领导层；向国会报送的半年报告，内容为联邦储　

备委员会ＯＩＧ近半年Ｔ作情况及各类报告的摘要，由　

联邦储备委员会检查长提交给美联储主席，后者根据　

报告内容出具一份管理意见书，并在３Ｏ日内将半年　总４１５期　３　

报告和意见书报送罔会相应的委员会。