从三个角度看今后中国政府的经济作用

从三个角度看今后中国政府的经济作用

熊贤良

探讨中国政府的经济作用问题，其逻辑前提是正确认识中国目前的经济状况

及所处国际竞争环境的挑战。就中国的经济状况而言，一方面，中国由于尚未完

成向市场经济的转轨而具有不同于一般的发展中市场经济的特点；另一方面，中

国无论是在20年前开始改革时，还是改革20年后的今天，都具有不同于大多数

前苏联和东欧“转轨经济”的特征——最突出地表现在农村人口所占的高比重及

总的人口规模上。像世界银行那样用“双重转型”（“从乡村型农业社会，向城

市型的工业社会的转型”及“从指令性经济向市场经济的转型”）来描述中国经

济的现状，无疑是正确的，但同样是“转型”，不仅有的起点与起点不同、有的

终点与终点不同，而且相同的起点和终点之间还有着宽阔的“中间地带”。对中

国经济状况的进一步定位需要更详细的特征描述。可从两个角度来进行这一工

作：一个是中国经济循环的状况，一个是中国所处的经济增长阶段。前者是从横

截面看的，后者是从一个较长时期的历史过程看的。

就中国所处的国际竞争环境而言，自从中国开始由封闭经济向开放型经济过

渡后，政府就需要对经济全球化的趋势对中国所提出的挑战有清楚的认识并作出

积极的回应。

一、 从国内从国内经济循环的状况看政府的经济作用经济循环的状况看政府的经济作用

国内经济的良性循环只有一种，就是与市场经济原则相一致的循环。在现代，

这种循环至少包括以下几个相互联系的环节：企业在各种要素市场上购买生产要

素并进行有效配置，居民用其要素收入在产品市场上自由地选择消费品，所有储

蓄有效顺利地转化为投资，企业之间的交易也遵循自由选择的原则，经济活动成

果的分配能被绝大多数社会成员所接受。

目前中国尚未建立起这样的良性循环，主要依据是：

1．微观主体看，（1）包括劳动力在内的消费者选择大部分消费品（含服务）

的自由己经实现；非国有单位之间的劳动力流动也比较自由，但国有单位劳动力

仍占城镇劳动力的50%左右，且缺乏流动性；作为最重要的储蓄主体，可供选择

的金融工具比较单调，仍以银行存款为主。（2）非国有企业进入了越来越多的行

业成为产品供应者，但国有企业仍在铁路、邮政、民航、电信等行业占有几乎

100%的市场份额，在金融、保险、电力、石油等行业占90%以上市场份额，在

冶金化工等行业占80%左右的市场份额；并且在进入要素市场时，除外资企业外，

其它非国有企业在获得土地、资本、技术等生产要素时与国有企业相比，常常处

于不平等竞争地位。国有企业在利用生产要素及对要案进行再配置时，通常不像

非国有企业那样关心效率和产品竞争力，而且遇到多种约束（如在房地产转让、

设备出售出租、人员辞退、企业转产等方面），利润最大化的目标往往得不到贯

彻。

2.从市场发展看，产品市场日趋完善（除粮食、棉花及一些垄断性的服务外），

许多企业开始建立全国性的销售网络，大部分产品跨区域流动障碍逐步减少（相

对较高的、通常带有歧视性的道路通行费仍是一个较为严重的障碍）。但资本、土地、技术、劳动力等生产要素受市场调节的范围还受到很多限制，现有市场的

进出入自由、价格决定、竞争方式、全国一体化程度等方面都有不完善之处。产

品市场与要素市场的不均衡发展，还带来了一个严重后果：低效率企业退出普遍

困难，高效率企业难以扩张，新企业诞生也遇到障碍。

3.对宏观经济稳定的威胁不仅来自通货膨胀的潜在可能性，而且来自储蓄转

化为投资过程中的障碍和低效率。经过这些年改革，居民成为最重要的储蓄供应

主体，但大量储蓄经过国有银行体系流向低效率的国有企业，转化为低效率的投

资，不仅银行体系己经积累了大量的不良资产，而且这恶性循环还在不断地继续，

构成对金融体系稳定的严重威胁，进而对整个宏观经济稳定构成了潜在威胁。

以上三个方面的问题都可以说是经济市场化不完全、不彻底所带来的。从收

入分配方面看，则目前既有市场发展不充分、按贡献分配得不到贯彻的问题（如

劳动力市场不完善尤其是劳动力跨区、跨城乡之间流动性缺乏使之难以成为缩小

收入差别的力量，行业、企业垄断带来的诸多特权和高收入，与政府官员影响资

源配置权力相伴的个人寻租行为，与国有企业所有者缺位制相伴的公款消费及不

公平的“化公为私”等），也有政府缺位、对高收入阶层征税不够和对低收入阶

层转移支付不足的问题。由此带来的收入分配不平等的增加，不仅使中国的社会

矛盾激化，不稳定因素增加，经济良性循环的最后一环无法实现，而且对经济增

长还有直接的不利影响：大多数人的消费将因收入越来越集中在富人手中而增长

缓慢，而富人对进口高档产品持别是奢侈品的炫耀性消费对国内产业成长的贡献

“微乎其微”。在部分人已经先富裕起来，并且收入分配差距显著恶化后，政府

将收入再分配差距问题置于更突出的地位，对低收入阶层的人给予特别的关注，

让更多的人分享经济发展的成果，防止“富者愈富，穷人愈穷”的局面，目前显

得十分迫切。

以上分析表明，鉴于目前中国经济循环四个层次（微观主体、市场发展、金

融体系和收入分配）中的严重问题，中国政府急需采取相应的改革和政策措施予

以解决，以使中国经济尽快进入良性循环的轨道。只有这样才能为确保中国经济

的稳定和效率奠定基础。

二、从中国所处经济增长的阶段看政府的经济作用

无论是从大多数发达国家经济发展的长期历史过程看，还是从一些新兴工业

化国家和地区如韩国、台湾最近几十年的经历看，经济发展从收入水平较低，人

均资本量也较低的乡村社会启动，要经历一个相当长的乡村人口和劳动力比重不

断下降、城镇人口和劳动力比重不断上升，第一产业劳动力比重不断下降、第二

和第三产业劳动力比重不断上升的过程。

在上述过程中，由于无论是城市的基础设施建设，还是第二、三产业的发展，

都需要大量的资本投资，因而从经济增长的来源看，资本积累的贡献表现得最为

突出。

对过去近20年中国经济增长的考察表明，中国己开始了这样的过程。乡村

劳动力从农（及林、牧、渔）业中撤出来实现非农化，特别是在城镇从事二、三

产业，是中国这阶段经济增长的突出特征。对增长源泉的众多计量分析同样表明，

资本积累是改革以来中国经济增长的主要源泉。但中国仍将在今后相当长时期内

处于由资本积累驱动的吸纳乡村剩余劳动力的增长阶段。在此期间内，并不排除

全要素生产率因为改革导致的激励的加强、因为技术进步以及伴随城市化而来的聚集经济，而有显著的提高并对增长作出贡献，从而使经济仍处于可与前20年

相比的高速增长阶段（在此期间之后，才是主要依赖生产率增长带动经济增长的

较低增速的阶段）。

中国过去近20年高增长的实现，与系列改革措施修正以前的错误，为乡村

劳动力的非农化、城市化扫除障碍是密不可分的。首先是农村改革放松了政府对

农业生产的管制，提高了农业劳动力的生产率，解放了土地对农民的束缚，为他

们的职业流动、跨地域流动创造了条件；紧接着在80年代中期，政府长期通过

户口、口粮、城市招工、住房及其它福利分配等措施实行“城市化抑制”的政策，

在小城镇层次松动，使农村多种生产要素向小城镇的非农产业流动，乡镇企业飞

速发展；在80年代晚期和90年代早期，城市粮食销售体制改革、房地产市场的

初步建立、户籍管理的松动以及城市企业招工体制改革等措施，为乡村劳动力向

大中城市的流动扫除了一些障碍，新增城镇人口集中到聚集经济更明显的大中城

市。也就是说，即使不从经济良性循环的角度，而是从长期增长源泉的角度看，

这些改革也是成功的。其成功之处在于适应了中国所处经济发展阶段，把潜在的

推动经济增长的力量释放了出来。与此同时，较为广泛的经济增长的受益面反过

来证明了改革的“合法性”，使改革获得了广泛的支持。这是中国不像许多推行

激进改革措施的转轨国家陷入恶性通货膨胀和经济衰退（类似于“为改革而改革”

的国家），而能够实现平稳转轨与高速增长相结合的关键所在，也是过去20年中

国改革成功的真正经验之所在。

但今后政府在继续推进乃至完成此种改革并保持以前的高速增长方面，己经

和将要遇到系列严峻的挑战，突出地表现在以下几个方面：

1.随着城市国有部门（含国有企业、事业单位、政府机关）“隐性失业”的

公开化，国有部门转化为劳动力市场上的净供给者（其“下岗”人员超过新安置

的劳动力），城市就业形势十分严峻，迫使各级政府采取限制和歧视乡村劳动力

流动的措施，统一的劳动力市场不能形成，城市劳动力（特别是国有部门）高工

资的现象继续维持，农村剩余劳动力难以顺利和充分地为长期增长作出贡献。

2.城市尤其是大城市组织、管理能力的约束，影响着中国充分获取城市化多

方面的效益，带来系列的“城市病”（如空气质量下降、交通状况恶化、犯罪率

上升、贫困人口比重增加等），特别是社会保障体系建设跟不上，影响城市社会

稳定，破坏经济增长的环境。

3.大量的基础设施投资（建设街道、桥梁、供水、排水、污水处理系统、供

电、公交等），是城市不同于农村的重要方面，也是决定城市吸纳乡村人口能力

的主要因素之一。财政及投融资体制上的缺陷，使城市政府难以满足城市发展方

面的投资需求，这问题在增长潜力较大、区位较好的中小城市扩展其规模时表现

得十分突出。

4.城市二、三产业的进步发展对劳动力的质量、尤其是其人力资本含量提出

了更高要求，但无论是乡村剩余劳动力的质量，还是城镇“下岗”劳动力的质量，

都难以满足产业结构和出口升级的需要。

因此，从中国目前所处经济增长阶段看，中国政府需要积极回应由资本积累

驱动的吸纳剩余劳动力的高速增长提出的多个方面的挑战（主要是建立城乡统一

的劳动力市场、提高城市组织督理能力、建立为城市尤其是中小城市基础设施提

供支持的投融资体制、提高城乡劳动力的素质这四个方面），而不是为这样的增

长设置障碍。与政府在经济循环方面的作用相比，政府在这方面的作用更具长期

性的，不能寄希望“毕其功于一役”。