城市二次供水管理引入以水养水模式设想
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城市二次供水管理引入以水养水模式设想
温州水司余承雷
为解决城市高层供水的需要,二次供水设施建设成快速
增长态势。以温州为例截至2012年底,由自来水公司采用
总表制供水的高层住宅小区已达500多处,约10万户用户,
年供水量1500万吨左右,占总供水量的13.3%。
与此相应,高层住宅二次供水运行管理问题也日益突
出,因二次供水而产生的各种社会矛盾也开始突显。加快改
造现有市区高层住宅二次供水设施并理顺相关管理体制,确
保饮水质量和安全,已引起社会各界广泛关注,成为人民群
众呼声强烈的城市管理热点问题。
1、城市二次供水管理的难题和解决方式
目前,为解决这一问题,各地都做了一些相关的努力和
探索,归纳起来主要有:统一运营、管养分离、双轨制、市
场化等四种模式,或从社会公平、或从公共管理理性、或从
管理成本与效益角度提出,尽管这些模式资金的投入、产生
的效果存在明显区别,但这些模式的共同点都是将二次供水
划归公共供水企业运营管理,实现“在运营上由公共供水企
业统一负责一、二次供水,在责任上由公共供水企业承担从
水厂到龙头的全过程水质管理目标。
2、解决城市二次供水管理难题的途径
由于二次供水成本、成本分担和配套政策欠缺,特别是
涉及产权移交、使用权或管理权移交等根本性的法律争议,
不符合市场经济和法治社会的基本要求,在实践中存在一定
的不足,二是供水难题并未得到成功解决。笔者认为要从有
效解决这一难题,可从以下几个方面入手:
(一)所有权归属是理顺二次供水管理体制的基础。
根据《物权法》规定,二次供水设施为小区附属设施,
所有权归属业主。宪法保护公民的私有财产不受侵犯,任何
法律和政府部门都不能不经正当程序剥夺公民的财产权,而
供水企业更不可能获得强制取得公民财产的权力的。现阶
段,政府可以通过行政指令,要求将二次供水设施移交给公
共供水企业管理,现阶段居民也可能愿意移交。但这种强制
要求移交产权的做法涉嫌违法,而且部分供水管线就在用户
户内,界线很难分割。因此将二次供水设施的产权移交给供
水企业的做法会给供水企业未来的运营、维护埋下法律和经
济上的隐患。
即使是刻意回避二次供水设施的产权问题,采用了使用
权或管理权移交的措辞,同样存在移交标的、移交主体资格
等移交后的法律关系、资产索回等诸多问题,这些问题目前
尚无答案。同时,如果仅仅是移交使用权或管理权,则二次
供水设施未来的大修更新问题会再次引起争议。
既然二次供水设施为小区附属设施,所有权归属业主,
与此所有权相应的管理维护之法律责任也应当归属业主,现
将此法律责任交由供水企业,二次供水设施产权关系如何确
定若产权不归属供水企业,企业则无管理维护之责,同时企
业也无法获得更新维护二次供水设施的后续资金;若政府确
认产权归属供水企业,则存在法律法规的障碍。
根据现有的法律,二次供水设施的管理职责只能是产权
人承担,或者产权人委托专业单位进行管理。
(二)成本公平负担是理顺二次供水管理体制的根本。
二次供水管理成本是客观存在的,包括:二次供水设施
改造的费用、二次供水运行管理费用、二次供水设施维修资
金等三部份。
二次供水是为特定建筑区划内的业主服务的,上述这三
部份的费用,无论哪一部份纳入公共供水成本之中,都会出
现少数人受益而让多数人买单的情况,违背了“谁受益、谁
负担”的基本原则,若是以影响多数人利益的方式来实现理
顺二次供水管理体制的目标,则不公平,在水价听证时会成
为一个焦点问题。如果采用政府或供水企业补贴的方式,实
际上都是用纳税人的钱补贴这些高层的居民,对于没有享受
到补贴的居民同样有不公平之嫌,
目前各地普遍采用的“以建补运”,只能是权宜之计,
长期而言,二次供水运营业务应当能够独立可持续经营。同
多老旧小区的二次供水设施必须实施更新改造,这是一个非
常现实的问题。供水企业在接收高层住宅二次供水设施前,
根据实际情况,提出二次供水设施改造项目和资金使用预
算,经相关专业部门审核和业主同意后,二次供水设施改造
费用在高层住宅区域全体业主专项维修资金账户中列支;专
项维修资金不足支付改造费用的,不足部分按照物业建筑面
积按比例由相关业主分摊。二次供水设施改造费用一次性划
转至供水企业后,由供水企业包干使用,结余留用、亏损不
补。
(二)设施运行管理费用和更新维护资金以量计征、专
款专用。
二次供水运行管理费用和二次供水设施更新维护资金,
主要通过二次供水水价的渠道筹集。二次供水水价由基本水
价、二次供水运行管理费、二次供水设施更新维护资金等三
部份组成。同时,实行二次供水同城同价。
基本水价为市区城市供水到户价格。二次供水运行管理
费和二次供水设施更新维护资金,就是建立“以水养水”的
运行机制,物价部门按照“谁受益、谁分担,谁用水、谁出
钱、供好水、多花钱”和“补偿成本、合理收益、节约用水、
公平负担”的原则,综合考虑二次供水设施水量损失、实际
运行成本、管理成本概算和更新费用等,制定市区合理统一
的二次供水运行管理费用和二次供水设施更新维护资金,以
量计征。
作为居民业主共有资产的二次供水设施没有长期的折
旧机制,大修理和更新改造只能通过住宅专项维修资金来解
决,但专项维修资金存在两个缺陷:一是在量上是不够的,
也就是说,这个折旧是没有足额计提的;二是专项维修资金
在使用上必须得到小区2/3业主的同意,而一个小区内的二
次供水用户可能不足2/3,或者在需要时得不到2/3业主的
同意。通过加收二次供水运行管理费和二次供水设施维修资
金,由供水企业实行专款专用,统筹用于市区高层二次供水
业设施的运行、管理、更新、大修费用以及二次供水设施日
常维修养护,使供水企业确保有足够的能力应对可能的风
险。
同时,二次供水实行阶梯水价。因第二、三级水价超过
第一级水价获得的差价收入,在弥补二次供水管理成本并略
有盈余后,在价格和供水主管部门的监督下,专项用于二次
供水设施更新改造。
实行“以水养水”的管理模式,供水企业和业主的权利
义务都由合约来明确界定,不会产生根本性的法律争议和风
险,符合市场经济和法制社会的基本要求。较好地解决了二
次供水设施接收改造费用,有利于早日取得实效惠及二次供
水用户。能够保证二次供水设施运行管理和二次供水设施维
修更新资金,有利于二次供水运营业务能够可持续经营。统
一市区的二次供水运行管理费和二次供水设施维修更新资
金收费标准,也有利于提高供水企业的管理效率。