论PPP回归本源规范发展

论PPP回归本源规范发展边秀霞摘要：PPP（Public－PrivatePartnership），又称PPP模式，是管理机构和社会资本的一种合作关系，主要涉及的领域：基础设施及公共服务领域，强调的是社会资本参与建设运营，是一种长期的“婚姻”关系，提倡的是风险共担、利益共享。规范的

PPP模式能使项目按既定规划顺利实施，更完美展现管理机构的发展规划；有效体现管理机构对市场的监管；有效利用社会

资本的优秀管理与技术，提高公共服务的效率与质量。本文通过对近期国家出台的相关政策文件解读，论述PPP模式回归

本源规范发展的几个关键要点。关键词：PPP；回归本源；规范发展

一、PPP模式分类PPP模式有多种形式，包括：融资性质、非融资性质、股权产权转让、合资合作等。（一）融资性质的PPP①建造、运营、移交（BOT）；②民间主动融资（PFI）；③建造、拥有、运营、移交（BOOT）；④建设、移交、运营（BTO）；⑤重构、运营、移交（ＲOT）；⑥设计建造（DB）；⑦

设计、建造、融资及经营（DB－FO）；⑧建造、拥有、运营（BOO）；⑨购买、建造及营运（BBO）；⑩投资。（二）非融资性质的PPP①社会资本仅承担部分项目职能的作业外包类；②部分运营与维护PPP类（O＆M）；③移交、运营、移交（TOT）。（三）股权产权转让性质的PPP管理机构将国有独资或国有控股企业的部分产权/股权转让给社会资本，建立多元投资公司，使公司治理结构

更加完善，同时管理机构授予新合资公司特许经营权，许

可其在一定的范围和期限内经营特定的业务。（四）合资合作的PPP管理机构方以企业的资产与社会资本共同组建新的合资公司，社会资本通常以现金形式出资，管理机构授予

新合资公司特许经营权，许可其在一定范围和期限内经营

特定业务。二、PPP的历史2013年以前，中国的PPP一直处于摸索之中，2013年

十八届三中全会决定，允许社会资本通过特许经营等方式

参与城市基础设施投资和运营，拉开了中国PPP的大幕，2014年5月，财政部管理机构和社会资本合作工作领导小

组的正式成立，备受关注的PPP项目呈现出井喷式增长。截至2018年底，全口径统计下PPP市场共成交2513个项目，总投资规模为3．16万亿。三、管理机构工作报告2015年管理机构工作报告提出“积极推广管理机构和

社会资本合作模式”；2016年管理机构工作报告为充分激

发社会资本参与PPP的热情，提出“依法严格履行合同，用

好1800亿元引导基金”；2017年管理机构工作报告提出

“要完善价格、税费等优惠政策，要求管理机构讲诚信，决

不能新官不理旧账”；2019年“有序推进PPP，并且要降低

资本金比例”。以上表明了国家对PPP模式的正面态度

是———强调规范、依法合规、有序推进。四、相关政策文件PPP的良性发展离不开国家及各省市相关政策的引

导，截至2017年11月共出台248个相关文件（其中国务院

25个，国务院办公厅32个，财政部88个，发改委50个，其

他各部委53个）；仅2018年，就相继出台14个与PPP相

关的政策文件；2019年3月7日财政部印发了财金〔2019〕10号《关于推进管理机构和社会资本合作规范发展的实施

意见》，备受业界关注。《实施意见》从制度建设、政策扶

持、示范引领、信息公开等方方面面为规范推进管理机构

和社会资本合作（PPP）指明了方向，也说明了PPP回归本

源规范发展是历史必然。五、回归本源规范发展经过几年的发展演变，PPP呈现出了多种形式，有些项目早已脱离初衷，有些形成了管理机构的隐形负债，有

些迟迟不能落地，有些项目演变成拉长版BT。设置制度红

线，规范有序推进，势在必行。第一，财政红线不能突破。甄选PPP项目应根据国家、地方和行业规划，结合公共服务需求的重要性和紧迫

性以及项目自身的可行性和成熟度，并且考虑每一年度地

区全部PPP项目一般公共预算支出责任不得超出10%的

红线。财金【2019】10号文《实施意见》明确提出“财政支

出责任占比超过5%的地区，不得新上管理机构付费项

目”。第二，项目适用及领域。PPP项目合同体系相对复杂，从项目识别到项目落地，要花费大量的人力和物力。如果项目规模太小，或需求时间很短，实施PPP模式的投入产出比相差甚远。因此，个人认为一个较完善的PPP项

目，项目应具备一定的规模，在合同体系中应设置相对灵

活的价格调整机制，具备市场化程度，以适应经济形势的

多变，在合同体系中的责权利条款清晰，并且需求长期稳

定的基础设施及公共服务类项目。第三，签约主体的合规性。财金【2014】113号文对实施机构及社会资本的资格条件做了明确的阐述。实施机

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构，管理机构或其指定的有关职能部门或事业单位可作为实施机构代表管理机构签署PPP项目合同；社会资本，就是有意向进行PPP项目投资的社会投资人，2019年管理机构工作报告鼓励民资、外资参与PPP项目的投资，社会资本可以是民资也可以是外资。但是，本级管理机构所属融资平台公司及其控股国有企业，在未剥离管理机构债务和融资功能的将不能作为社会资本。社会资本不仅要承担项目建设而且也必须承担运营责任，否则将是不合规的社会资本。第四，风险分配。按照风险与收益对等原则，管理机构和社会资本在PPP项目的实施过程中，应利益共享、风险共担。社会资本承担项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险；管理机构承担法律、政策和最低需求等风险；管理机构和社会资本合理共担不可抗力等风险。充分利用社会资本技术、资金及管理优势，实现专业的人干专业的事，有序推进PPP项目的规范实施。第五，规范资本金出资。2019年管理机构工作报告提出“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例”，资本金的出资比例适当降低，可有效缓解社会资本的出资压力、激发社会资本参与PPP项目的积极性。92号文和192号文中明确提出“不得以债务性资金充当资本金出资”。真出资，真股权，规范资本金出资，规范PPP项目运作、防止PPP异化为新的融资平台。第六，严格入库、动态监管。2017年11月财政部出台的92号文明确了项目入库的标准，《实施意见》再次强调项目内容无实质关联、使用者付费低于10%的项目将不予入库。PPP项目实施周期较长，入库并不代表“一劳永逸”，加强项目库的信息公开、实行“动态管理”，推行“正负面清单”制度，接受社会监督，规范PPP项目全生命周期运作。第七，绩效考核。PPP项目建立绩效考核机制，能及时更新项目信息，有效督促社会资本履约，规范管理机构及社会资本行为，加强管理机构监管职能，规范项目运作，降低管理机构风险，提高管理机构资金的使用效率。促进PPP项目顺利开展。财办金92号文将项目是否设置绩效

考核作为入库准入条件。第八，兜底承诺、非法选择社会资本。PPP模式的内涵是公私合作，应该是管理机构部门与社会资本风险共

担、利益共享的，管理机构方或管理机构方出资代表不得

向社会资本回购资本金或承诺兜底。选择社会资本方应

经法定程序选择，避免不规范行为。六、结论PPP项目属于基础设施和公共服务领域的公益性项

目，投资额大、合作期限长，PPP项目的规范发展，不仅需

要国家在政策层面营造规范、良好的政治环境，而且也需

要参与的社会资本规范实施以及全社会的有利监督。有

序推进、规范实施的PPP项目，将有助于经济及社会发展，将有利于促进经济的转型升级，加快转变管理机构职能，提升国家治理能力。反之，不规范的PPP项目，将会随之资金问题、合同履约争议等一系列矛盾，造成恶劣的社会

及经济影响，形成地方管理机构隐形负债，加大社会资本

经济压力，引起社会矛盾，因此，规范的PPP才能发挥其社

会及经济价值。

参考文献：［1］财政部．财政部关于推进管理机构和社会资本合

作规范发展的实施意见［Z］．财金，2019．［2］财政部．管理机构和社会资本合作项目财政承受

能力论证指引［Z］．财金，2015．［3］财政部．关于印发政府和社会资本合作模式操作

指南（试行）的通知［Z］．财金，2014．［4］国资委．关于加强中央企业PPP业务风险管控的

通知［Z］．国资发财管，2017．

作者简介：边秀霞，中铁十六局集团有限公司，北京。

（上接第87页）性与功能性的统一。（四）结合新技术创新旅游出版的形式无论是旅游指南类图书，还是图文并茂的体验式旅游图书，都是为了给读者提供便捷的旅游服务，提供便捷的旅游攻略、丰富的信息查询、引导性的旅游体验等等，而这些属性通过信息更新更快、多媒体形式更丰富的移动终端可以更便捷地实现。比如中国旅游出版社已经将司机行车地图进行了汽车GPS导航系统的延伸开发，陕西旅游出版社正在研发的陕西历史文化数字地图，用新技术创新旅游的出版形式，向读者提供更便捷、更多元、更丰富的阅读体验。尽管此类产品还没有大量出现，但是从产品特点上看，基于同一内容的多种形式呈现必然成为技术发展背景下的大势所趋。或者在不久的将来，与新技术紧密结合的旅游类图书产品可以给我们带来更多的惊喜。四、结语随着旅游业的不断发展，在推行全域旅游的大背景下，陕西大力发展旅游业，树立城市理念，推广城市品牌，提升国际影响力，陕西旅游图书的出版也将迎来空前的发展机遇。只有紧密围绕陕西的旅游资源，做精做细，树立

精品意识，打造出版品牌，才能将陕西旅游图书推向全国、全世界，实现社会效益和经济效益的双丰收。

参考文献：［1］王奕涵，俞益亭．国内旅游类图书出版方向转变探

析［J］．科技与出版，2012（11）：18－21．［2］彭莹．为读者烹调可口的旅游书籍大餐［J］．出版广

角，2012（11）．［3］徐洋．数字时代，纸质旅游图书需破局［J］．出版广

角，2013（24）：38－39．［4］杨毅．试论图书出版选题策划的前瞻性意义［J］．湖

北文理学院学报，2013（6）：73－78．

作者简介：于英，陕西旅游出版社，陕西西安。

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