浅析行政诉讼中的司法建议
摘要: 行政诉讼中的司法建议是指人民法院在行政审判中以法院的名义就有关被诉行政行为向相关机关提出建议并要求其予以处置的司法行为。在行政法学界学者们没有
对行政诉讼中的司法建议作过规范的理论界定。学者们在总结人民法院在一审程序
终结前究竟应当做出怎样的司法处置时，提出了判决维持、判决变更、判决撤销、
责令履行职责或重作等，而没有提到司法建议问题，尽管司法建议还不能同上述判
决形成相提并论，但其无论如何都是行政诉讼中的司法处置，因此，不对该问题进
行研究并不是说我们有理由不去研究它。①
关键字: 人民法院行政机关行政诉讼司法建议
一、行政诉讼中的司法建议的概述。
(一)、行政诉讼中的司法建议的含义。
司法建议是我国司法制度中的一项重要制度，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中人民法院都可以向相关单位提出司法建议。行政诉讼中的司法建议是指人民法院在行政审判中，对案件涉及的不宜由人民法院直接处理的问题或行政机关行使权力的瑕疵，向行政机关提出处理意见的活动。
(二)、行政诉讼中的司法建议在法条中的规定。
我国《行政诉讼法》中对司法建议的制度有若明若暗的规定。如该法第65条规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。”“行政机关拒绝履行判决的。第一审人民法院可以采取下列措施。”其中第3款是“向该行政机关的上一级行政机关或者监察，人事机关提出司法建议。”另外该法第56条规定：“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关，认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安机关、检察机关。”事实上《行政诉讼法》第1条：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”就是人民法院做出司法建议的理论基础，因为该条确立了在行政诉讼中人民法院对行政机关监督的优越地位，又肯定了人民法院对行政机关在诉讼中进行监督的灵活性和无条件性。
（三）、行政诉讼中的司法建议的功能。
1、从行政机关的角度来看，司法建议是人民法院对行政机关进行监督的重要方式之一。行政审判是人民法院对行政机关的直接监督，只解决被诉行政行为的合法性问题，其他问题不属于人民法院的审查范围。但人民法院在行政审判过程中往往会发现很多“其他问题”，若置之不理，有悖监督行政机关依法行政这一行政诉讼的宗旨，也是对审判资源的浪费，在这种情况下向行政机关提出司法建议，无疑是在遵循司法有限审查原则的前提下对行政机关进行间接监督的有效方式。
2、从人民法院自身的角度看，司法建议反映了人民法院对行政行为的全面审查，在监督行政机关依法行政的同时，也体现了人民法院的权威。同时，在审判过程中发现的囿于行政审判范围无法解决的行政行为合法性之外的问题，通过司法建议可以间接纠正行政机关的不合理行为，也能给予法官以成就感和认同感，能够促使法官们以更大的热情投入到审判工作中。
3、从行政相对人的角度看，有时行政相对人的实际问题仅通过行政诉讼无
法得到解决，通过向行政机关提出适当的司法建议，可以更好地保护行政相对人的合法权益，有助于实现案结事了，维护社会稳定。此外，行政机关接受司法建议后执法能力得到改善，也有利于减少今后类似争讼的发生，实际上维护了更多潜在的行政相对人的权益。【1】
二、行政诉讼中司法建议的构成要件。
行政诉讼中的司法建议的构成要件是什么呢？仅从形式上看，行政诉讼中的司法建议的要件似乎是非常清楚的，如司法建议的主体是人民法院，司法建议的对象是行政机关，司法建议的内容是行政行为等。而这些并不能被视为行政诉讼中司法建议的构成要件，因为这些要素还不能确定行政诉讼中司法建议的法律性质。行政诉讼中的司法建议是由人民法院对行政机关做出的，自然牵涉人民法院和行政机关之间的关系。对于此种关系性质有两种认识：一是将人民法院和行政机关之间的司法建议关系视为工作关系。二是将人民法院和行政机关的司法建议关系视为法律关系。若作为一种工作关系，行政机关对建议的内容既可以接受，又可以选择不接受，因为工作关系中两个主体之间的关系是平等的。若作为一种法律关系，行政机关对建议的内容必须认真对待。不言而喻，当《行政诉讼法》确立行政诉讼中的司法制度时并不是将建议过程中的关系性质定为工作关系，而是法律关系。作为法律行为的刑事诉讼中的司法建议的构成要件包括下列几方面。
（一）行政诉讼中的司法建议发生在行政诉讼法律关系中。
行政诉讼中的司法建议有两个主体，即人民法院和行政机关，具体地讲就是对某一行政案件行使审判权的人民法院和某一案件中作为被告出现的行政机关。这两个主体之间是通过行政诉讼活动联结在一起的，他们共同存在于行政诉讼这一特定的关系形式之中。尽管就司法建议过程而论是人民法院和行政机关在国家权力运行中出现的关系形式，但建议过程中的主体身份是相对恒定的。换言之，人民法院在行政诉讼的司法建议中是履行审判职能的主体，而行政机关则是审判过程当中的一方当事人。离开了行政诉讼法律关系，司法建议的性质也就发生了变化，例如，在民事审判中，人民法院可以对行政机关做出司法建议，但此时的司法建议的性质以及行为方式就是另一种情形。又如人民法院还可以作为法律监督机关对行政机关做出相关司法建议，但在这种情形下建议本身可能不是法律行为，而是工作关系中的相互支持和督促的行为模式。而所谓的行政诉讼中的司法建议发生在行政诉讼法律关系是指，行政诉讼中的司法建议关系由行政诉讼法设定，并符合行政诉讼中人民法院和相关当事人之间的关系原理，即人民法院的建议是由行政审判权决定而带有了强烈执行之权威的。行政机关对人民法院的司法建议有严格的依行政诉讼程序规则而履行的义务。
（二）行政诉讼中的司法建议发生在一审或二审程序终结之后。
行政诉讼中司法建议的时间节点直接关系到其性质和后果以及行为方式等问题。依《行政诉讼法》的规定，在行政诉讼过程中，人民法院和行政机关，即行使审判权的人民法院和作为被告的行政机关之间的关系发生在行政诉讼法的全过程，且关系形式不是单一的而是多元的。例如，当某一行政机关被原告起诉后，人民法院有将起诉书副本送达行政机关的送达关系；当行政机关作为被告拒绝不到庭时人民法院有权对其进行传唤的强制传唤关系；当作为被告的行政机关在法庭上有藐视人民法院的行为时人民法院有权采取责令具结悔过的强制关系，更为重要的是人民法院有撤销或改变行政机关行政行为的强制关系等等。但是，行政诉讼中司法建议则发生在行政诉讼中的特定时间段，即第一审程序终结和第
