政策性农业保险存在的问题及建议

本文结合我国政策性农业保险发展的现状，尝试探讨政策性农业保险面临的问题，　并提出相应的对策建议　力｝，业保险是许多国家普遍实行的一种　／ｌ　农业保障方式，其目的在于降低农　业经营中遇到的自然风险和市场风险，以　保障农业的稳定发展。我国是一个农业　大国，农业在整个国民经济中占有十分重　要的地位。近年来农业保险尤其是政策　性农业保险获得了前所未有的快速发展　并取得了显著的阶段性成果。然而随着　农业保险覆盖面的日趋扩大，法律法规尚　不健全、保险公司经营管理水平有待进　一步提高等问题逐步显现，阻碍了政策　性农业保险进一步发展与完善。本文结　合我国政策性农业保险发展的现状，尝试　探讨政策性农业保险面『ｌ｛｝ｉ的问题，并提出　相应的对策建议。　我国目前政策性农业保险面临的　问题　（一）缺乏完善的法律支持　政策性农业保险作为国家支持农　■王洪波刘丰李若舒／文　业发展的一项措施，对国家的法律法规　有很强的依赖性。国内外的理论和实践　也早已证明政策性农业保险属于准公共　产品，具有明显的公益性，是国家农业　和农村发展政策的有机组成部分，相关　法律法规的制定和完善是政策性农业保　险发展的前提和保障。而我国至今缺乏　对政策性农业保险的法律、法规的支　持。现行的《中华人民共和国农业法》　中关于农业保险的条款只有一条：　“农　业保险必须自愿加入，任何人不得强　制”。２００９年２月修订的《中华人民共　和国保险法》也主要是用于规范商业保　险，对于农业保险规定十分笼统，只有　一百八十六条规定：　“国家支持为发展　农业生产服务的保险事业，农业保险的法　律、行政法规另行规定”。由于至今没　有制定专门的农业保险法律法规，政策性　农业保险在经营过程中一直无法可依，　严重影响了政策性农业保险经营的规范　化和制度化。　（二）保险费率高农民保险意识淡薄　在政策性农业保险逐渐推广的过秸　中，农户对政策性农业保险的保险需球　不足，阻碍了政策性农业保险的进一　发展。究其原因，一是农业生产风险高、　地域分散、季节性强等特点，使政策性农　业保险的成本和费率均高于其他财产保　险。目前我国政策性农业保险费率一煅　在２％一１５％之间，与家庭财产、企业则　产等商业财产保险费率约０．１％的水平枉　比，要高出十几倍甚至是几十倍。即便　目前中央、省和县三级财政给予约８０　的保费补贴情况下，政策性农业保险的　费率仍在０．４％一３％的水平，大大超过其　他财产保险的费率。而我国农业基础蒲　弱，生产力水平低，地区发展不平衡，收　入差距较大。处在较低收入的农户，在　扣除各项生产生活资料支出之后，剩余　的可支配收入很低，所以农户投保意愿　黑龙江金融２０１０　

５９　不足。二是依赖思想严重。由于在计划　经济时代，自然灾害造成的损失由中央　财政拨款救济，使农户形成了遇到灾害　坐等救济的依赖心理，缺少主观的防范规　避风险意识。此外，农户受传统观念的束　缚，靠天吃饭的思想根深蒂固，保险意　识淡薄，缺乏投保的积极性。　（三）政府主导作用存在不足　由于农业保险具有政策性，客观上　要求政府参与并发挥主导作用。国外开　展农业保险过程中，政府的职能和作用　通常以法律形式加以明确，但由于我国　农业保险法律的缺失，政府在开展政策　性农业保险中发挥的作用具有随意性。　目前在政策性农业保险试点工作中，政　府主导作用的发挥存在以下三方面的不　足：一是政府对其主导作用认识不够统　一。个别县（区）和部分乡镇政府没有认识　到政策性农业保险工作是支持三农工作　的重要内容，而是片面地认为政策性农　业保险是保险公司的事情，因而主动性　不强，甚至有抵触的现象。二是中央政　府层面还缺乏有效的协调机制。财政补　贴保费的农业保险监督管理职能涉及财　政部、保监会、农业部等不同部委，目　前为止这些相关部门在推进农险方面的　职责并没有清楚界定，也没有牵头部门　负责协调各方关系，每年仅由财政部框　定补贴总额和对各试点省的补贴额度。　三是政府主导作用尚未制度化。目前，大　部分市、县（区）和乡镇政府都成立了政　策性农业保险领导小组，但这一农险工　作领导机构没有常态化和正规化，个别地　方甚至形同虚设，没有真正发挥应有的作　用。　（四）财政补贴及相关配套措施尚　未得到有效落实　首先，财政补贴仅限于保费补贴，　对政策性农业保险承办机构没有给予经　营管理费用补贴，个别县（区）由于对政策　性农业保险的功能和重要作用认识不到　位，加之财政资金安排压力大，甚至不愿　意出钱承担县（区）应分担的农业保险试点　品种的保费补贴资金。其次税收问题也　６０黑龙江金融２０１０　是农业保险工作中遇到的新难题。国家　除了对农业保险免征营业税外，对企业　所得税、农村保险代办员的个人所得税　等其他税负减免尚未作出明确规定。再　次，农业保险如何与其他惠农政策有机　结合（粮食直补、农资综合补贴、良种补　贴、农业贴息贷款等与农业保险挂钩和　配套），也是农业保险系统工程中的重要课　题。最后，从保险监管方面来看，乡镇　农业保险服务站的认定、农险代办员的　资格审查、手续费的相关规定等，也需　要逐步解决。　（五）逆向选择和道德风险显现　在农业保险中，信息不对称问题　较其他保险更为突出，更易引发逆向选　择和道德风险。在政策性农业保险试点　中，自然灾害发生频繁的地区和风险高　的农户愿意投保，自然灾害少的地区和　风险低的农户则不愿意投保，且这种逆　向选择难以消除。同时，农户在投保后　欺骗保险公司、对保险标的管理不善或　放任不管，给农业保险经营带来道德风　险。在过去两年的政策性农业保险试点　中，造假骗赔的现象时有发生。此外，　一旦出现灾情，乡村干部一般都从农民　角度出发，夸大受灾程度，千方百计让　保险公司多赔。道德风险的显现严重影　响了政策性农业保险健康发展，使政策　性农业保险面ｌ临严峻挑战。　（六）承办机构的商业性和农业保　险的政策性存在冲突　目前，我国政策性农业保险的承　办机构是商业性保险公司，其自身的价　值取向是追逐利润，追求经济效益最大　化。而政策性农业保险具有政策性、惠　民性、非盈利性，其追求的目标是社会福　利最大化。承办农业保险的商业保险公　司，集社会效益和经济效益双重目标于一　身，从价值取向上存在冲突，特别是在缺　乏完备的农业再保险等风险分散机制以　及农业保险高成本的情况下，保险公司　经营政策性农业保险实际上只能保本很　难盈利。由于价值取向的冲突，保险公司　对经营风险大、效益低的政策性农业保　险动力不足，积极性不高。　（七）保险公司经营管理水平落后　农业保险标的物多为有生命的农作　物和家畜，风险主要来源于人类难以驾　驭的自然灾害，具有涉及面积广、损失　规模大、损失金额难以准确计量、核保　时间限制严等特点。因此，农业保险有其　独特的技术要求。目前，我国农业保险　的专业技术人才匮乏，农业保险的经营　技术落后，主要存在以下问题：一是农　业保险定价机制的缺失。目前我国农业　风险监测技术落后，风险识别、测量能　力不足，缺乏完备的统计数据资料，加之　我国精算技术基础较为薄弱，导致农业　保险费用的厘定带有很大的主观性和盲　目性，不能准确的反映保险标的真实风　险水平。二是农业保险产品开发技术落　后，产品缺少针对性，真正根据农户收　入水平和风险状况量身定做的保险产品　非常少，难以满足不同农户的需求。三　是定损技术落后，目前农业保险不仅灾　害损失难以准确测定，并且缺少统一的　赔偿标准，在理赔过程中存在很大的随　意性，容易引发道德风险。　（八）缺乏完备的农业再保险体系　发达国家经验表明，如果没有一个　完善的农业巨灾风险分散机制，一旦农　业巨灾损失发生，单独的商业性保险公　司很难独立承担与消化。目前我国政策　性农业保险经营具有较强的区域性，分散　风险的能力较差。２００８年初雪灾造成的巨　大损失，充分体现了建立农业巨灾风险　分散机制的迫切性。我国农业再保险体　系尚未形成，没有专门针对农业保险的　再保险公司，难以满足巨大的农业再保　险需求，农业保险无法通过再保险将农　业巨灾风险分散出去，在一定程度上抑　制了保险公司办理农业保险的积极性。　政策建议　（一）建立完善的法律法规体系　各国在发展农业保险时都是立法先　行，给予充分的法律保证。因此，国家应　尽快制定《农业保险法》，

用法律的形式　明确农业保险的政策性属性、政府的管　理职权和作用、财政补贴制度、费率形　成机制、经营主体的权益、再保险机制　等，使我国农业保险走上一条法制化的道　路。在国家立法条件尚不成熟的情况下，　建议先由国务院制定《农业保险条例》　确立农业保险的政策性，明确农业保险　的基本原则、组织形式、保险条款的制　定、保险金额的确定、保险费率的厘　定、税收减免政策、财政补贴方式等，　为政策性农业保险健康发展创造应有的　法律环境。　（二）建立农业保险巨灾风险分散　机制　一是努力提高政策性农业保险的覆　盖率。努力扩大政策性农业保险的开展　区域，提高区域内农户的参保率，通过　增加投保人数实现风险分散。国外实践　证明，单纯提高保费补贴并不能有效提　高农业保险的参保率，如果完全实行自　愿保险，无法避免农业保险市场的逆向　选择问题，不仅不能提高参保率，甚至　会出现低参保率与高保费之间的恶性循　环，导致农业保险市场萎缩。结合发达　国家实践经验，立足于我国农村实情，建　议对关系国计民生的种植业和养殖业实　行适度的强制性保险。这样可以在足够　大的领域内分摊风险，避免逆向选择，降　低农业保险费率。二是建立农业保险再　保险体系。农业再保险体系的建立，对农　业保险和农业生产的发展将起到巨大的　支持、推动作用。农业生产所面临的风　险主要是自然灾害，有些是巨灾风险，一　次覆盖面广、损失金额巨大的灾害发生，　单由承保公司是很难承担这些灾害损失　的。为了分散风险，西方国家推行农业　保险过程中，也同时建立了多层次的再　保险体系。因此，应尽快研究和制定适　合中国国情的农业保险再保险机制，通过　再保险等形式分散风险，增强农业保险　的承受能力。在现阶段，农业再保险可　以由中国再保险公司兼营、鼓励外资再　保险公司经营，也可待条件成熟时组建　政策性农业再保险公司专门经营，国家　根据农业再保险的类型给予一定的优惠　政策。三是设立巨灾风险基金。建立政　府主导下的全国范围内的农业巨灾风险　基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司　提供一定程度的补偿，增强抵抗巨灾风　险的能力。巨灾风险基金的筹集应以国　家为主、地方为辅。筹集渠道可包括国　家财政拨款、国家粮食风险基金以及从　资本市场融资等。　（三）加强农业保险的政策宣传　各级政府、新闻宣传单位和保险　机构要加大对政策性农业保险的宣传力　度，借助各种媒体大力宣传普及农业保　险相关政策、知识和投保的益处，使农　民意识到农业保险是一种扶持农业发展　的现代金融工具，是稳定生活、恢复生　产、保障经济有效运行的风险管理手　段；使广大农民在风险救灾意识上从　“依赖政府”向“自我保障”转变，提高　广大农民参加保险的主动性和积极性，提　高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推　动政策性农业保险稳步向前发展。　（四）建立专业化的农业保险体系　目前，我国农村经济发展水平不高，政　策性农业保险的经营体制宜采取以政府　主导下的大型国有商业保险公司为主，地　方性商业保险公司为辅的经营模式。由　于农业保险的政策性与商业保险公司利　润最大化的经营目标相矛盾，并且农业保　险与其他财产保险相比，专业技术存在较　大差异，商业性保险公司承办农业保险很　难有进一步发展的空间。为此，建议国家　仿照政策性银行的模式，建立全国性政策　性农业保险公司，负责实施国家有关农业　保险的有关政策，对农业保险实行专业化　经营管理。培养专业化的农业保险技术　队伍＇适应农业保险定损理赔面广量大、　技术要求高的特点。同时，根据各地区　的特点，有针对性的设计农业保险产品，　满足农户多样化的农业保险需求。逐步　建立到达乡镇一级的保险管理网络，提高　农业保险的服务质量和工作效率。　（五）进一步加大政策扶持力度　政府加大对农业保险的支持是世界　黑龙江金融ＨＥＩＬＯＮＧＪＩＡＮＧ　２０１　０第１　０期ＦＩＮＡＮＣＥ　采取的普遍做法，政府必须进一步加大　对政策性农业保险的扶持力度，以确保　政策性农业保稳步持续的推进。首先，　制定税收优惠政策。我国现行税制规定　的农业保险免征营业税和印花税的范围　仅限定在种植业和养殖业方面。参照国　际经验和我国现行对涉农企业的税收优　惠政策，可以考虑在免征“种养”两业　营业税和印花税的同时，进一步实行税　收优惠政策：免除经营种植业、养殖业　保险业务的所得税，对其他涉农保险的　营业税和印花税采取先征缴后按一定比　例返还的方式；对农业保险经营主体的　盈余，在一定期间内适当减税，以利于　经营主体增加准备金积累，降低保险费　率，提高农民的保费支付能力；允许经　营主体从经营盈余中扣除一定比例的资　金作为保险准备金，并在税前扣除，以　增加经营主体的资金实力。其次，进一步　完善农业保险的补贴政策。一是提供经　营管理费用补贴和再保险费补贴，以激励　农业保险承办单位的积极性，增加农业　保险的供给。二是建立对参保农民保费　补贴的长效机制。结合２００９年中央一号　文件中的要求，中央财政应通过差异化　补贴政策，调动地方政府、保险公司和　农户的积极性，并逐步建立鼓励和扶持政　策性农业保险保费补贴的长效机制，保证　政策性农业保险的可持续健康发展。　作者单位：审计署驻哈尔滨特派办　责任编辑：雨飞　黑龙江金融２０１０