容错机制为何达不到预期效果：一个整体分析框架

【摘要】容错机制承载着在全面深化改革时期减轻干部顾虑心理从而激发他们干事热情的制度使命。迫切的现实需要与中央的重视促使构建容错机制得到了地方的积极回应，各种制度文本的出台夯实了容错机制的实践基础。但是多年来地方较少出现容错免责申请，也鲜有成功应用容错机制的报道，实施容错机制带来干部群体改革创新热情高涨的局面也没有出现，这释放出的信号是容错机制并未达到预期效果。而容错机制之所以达不到预期效果，是因为缺乏协调的制度关系、缺乏精准的核心内容、缺乏完备的操作程序、缺乏包容的运行环境、缺乏多元的设计视角。容错机制在实践过程中始终面临失败的风险，因此更要注重与时俱进的修缮，虽然不存在完美的制度设计，但是不能放弃对完美的追求。【关键词】容错机制；全面深化改革；容错尺度；制度体验感；制度失败【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2019）01-0094-10

容错机制为何达不到预期效果：一个整体分析框架

梅立润（武汉大学政治与公共管理学院，武汉430072）

收稿日期：2019-02-07作者简介：梅立润，男，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：中国政府与政治。基金项目：国家社会科学基金重点项目“中国国家治理现代化的战略愿景与路径优化研究”（14AZD009）。

以中国共产党为核心的执政施政集体具有强烈的使命感与责任感，始终致力于推动中国经济社会的优良发展和提高国家治理的质量。经过新中国成立以来近七十年特别是改革开放四十年的摸索与积累，中国经济社会发展与国家治理事业取得了不俗的成绩，这份成绩的取得脱离不了广大干部的决策谋划、组织协调、探索尝试、改革创新，或者说脱离不了广大干部的积极作为。在新时代，中国面临更为艰巨的发展与治理任务，而且由于改革已经进入攻坚期与深水区，一些深层次矛盾和问题逐渐暴露出来成为“难啃的硬骨头”，因此更需要广大干部积极作为，敢闯敢干敢试。然而，在不断推进全面从严治党、强化约束权力、强调严密问责的背景下，中国官场又流出为官不易的说法以及出现为官不为的现象。为了激发广大干部的干事热情，减轻他们害怕干事出错而被问责的心理包袱，近年来，从中央到地方都在积极推出容错机制。随之而来的一个问题是，实践中的容错机制实现了其制度初衷吗？或者说达到了预期效果吗？如果实现了制度初衷或达到了预期效果，那固然很好，便可以挖掘提炼制度成功的经验并经由国家编辑与认证从而在更大的范围内推广；如果没有实现制度初衷或达到预期效果，则要进一步思考到底是什么阻滞了其功效的发挥？然而不管是挖掘成功的经验还是思考阻滞的因素，事实上殊途同归，都服务于寻找容错机制的“通往成功之路”。而这也正是本文的核心理论关怀与现实价值。一、成功抑或失败：容错机制的实践效度检验激发干部积极作为的迫切需要为容错机制的出场提供了充分有力的理由证成，然而在中国的实际政治运行情景里，一项制度诉求只有获得了

94--核心执政施政集体的认证，才能从期待走向实践。而从2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次明确提出“宽容改革失误”的思想，到习近平总书记先后在中央全面深化改革领导小组第十七次会议、第二十一次会议上强调基层改革要“允许试错、宽容失败”，到李克强总理在2016年《政府工作报告》中指出要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”，到党的十八届六中全会再次声明“要建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”，以及2018年5月中共中央办公厅专门就建立激励机制和容错机制制定《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，都表明构建容错机制不仅有厚重的现实依据，还获得了中国核心执政施政集体的肯定性认证。与中央的重视相一致的是，2016年以来，湖北、江西、广东、四川、陕西、山西、浙江等许多地方都出台了省一级的有关构建容错机制或激励干部担当有为的意见、办法和条例，地市和县一级出台的相关文件则更多。迫切的现实需要、中央层面的重视以及制度文件的确认，合力将容错机制推向了中国全面深化改革的前线和一系列发展与治理任务的现场。随着容错机制从期待走向实践，一个问题便开始萦绕在容错机制的倡导者、设计者和观察者的脑海之中：容错机制在实践中真的会有效吗？容错机制在实践中是否真的能发挥出预期的功效？如果能够基本上发挥出预期的功效，则可以说容错机制是一项成功的制度设计，如果不能，容错机制则很可能被认为是一项失败的制度设计。而事实上，要判断一项制度设计到底是成功还是失败并没有那么容易，这既取决于判断的主体是谁，还取决于判断的依据选择，而不同主体会基于不同的依据偏好形成不同的判断，这使得要检验容错机制的实践效度变得更为复杂和困难。严格地讲，最有资格对容错机制功效作出判定的主体是容错机制的倡导者与设计者、容错机制的作用对象，但是问题在于，作为与容错机制关系最为紧密的“制度利益相关者”，他们可能无法作出客观的评价。一方面，作为一项承载鲜明现实功能和备受中央重视的新举措，落实好容错机制在某种程度上具有政治任务的性质，在完成政治任务中表现更为突出的地方领导干部有可能获得更大的晋升机会。从理性政治人的基本预设来看，探索出发挥容错机制功效的可行路径甚至成为中央认可的正面典型，才最符合地方容错机制倡导者与设计者的政治前途利益，因此即使本地的容错机制并没有达到预期效果，地方领导者至多是不会主动去宣称探索构建容错机制的成绩，但是绝不可能主动宣称或承认本地容错机制的失败。另一方面，从容错机制作用对象的制度体验层面来看，很有可能出现的情况是，成功获得容错免责的干部会对容错机制予以较高的正面评价，认为容错机制确实能有效保护积极作为的干部，减轻他们的心理包袱；而对于同样申请容错免责但没有获得通过并继续被追责的干部来说，容错机制可能就是“制度花瓶”和“空头支票”，尽管不能被容错免责是由他们自身的原因造成的，而不是容错免责认定裁决部门的“厚此薄彼”。再者，容错机制作用对象最广泛的来源实际上还是奋战在全面深化改革和一系列国家发展与治理任务前线的干部群体，他们当中的绝大多数人并没有触发容错机制的经历，那么他们觉得容错机制会带来何种程度的“保护感”呢？由于无法从实证和统计的意义上对他们面对容错机制时的真实心理进行分析，因此也就无法判断容错机制对他们产生的激励效果。更为困难的是，为官不为不能简单地归因于干部的顾虑心理，可能有更深层次和更复杂的原因，对于不想作为的干部，无论构建多么完善的容错机制，也不会起到激励作用，即是说，对于不想干事的人而言，容错机制的有无都不会对他们产生实质性的影响，他们既可能出于政治正确的需要而敷衍性地给予容错机制过高的评价，也可能不负责任地否定容错机制的功能，因此从他们那里得不到有关容错机制的真实效度信息。从制度利益相关者的视角来判断容错机制的实践效度，是一种“内部观照”的方式，这种方式可能因为容错机制倡导者和设计者出于政治前途的考量不能作出客观评价、容错免责申请者出于申请成功与否作出不一致的评价、容错机制作用对象中的绝大部分人的真实心理难以把握以及不想为的干部可能释放虚假信息而最终无法达到准确检验容错机制实践效度的目标。因此可以考虑转换思路，以一种“外部观照”的方式检验容错机制的实践效度，比如依据各地容错免责申请的数量情况、容错免责申请成功的情况、干部改革创新的热情与整体精神面貌等来进行评判。实际上，从2013年党的十八届三中全会第一次明确提出“宽容改革失误”的思想和2016年《政府工作报告》确认要构建容错机制以及各地出台正式的容错制度文本，到现在也有三到五年的时间，然而在这段时

95--间内，多数地方都出现了容错免责申请很少甚至长期为零的尴尬[1]。而且相比于宣传容错机制和出台相关制度文本的热情，关于成功应用容错机制对敢闯敢干敢试干部进行免责保护的报道则要少得多，而任何成功的免责案例都具有极强的示范效应，会对干部群体产生真实的鼓舞作用，对于激发干部群体担当作为和改革创新热情是非常有帮助的。从这个角度来看，对于地方容错机制设计者而言，对容错免责成功案例进行报道宣传是潜在政治收益很高的事情，而之所以现在出现鲜有报道宣传容错免责成功案例的情况，最有可能的原因就是容错免责申请少或者说申请后成功通过认定的更少。再者，近三到五年来，干部群体的行为风格整体上显得更为稳健，期待实施容错机制带来干部群体改革创新热情高涨的局面并没有出现。因此总的来说，容错机制并没有达到预期的效果。二、分析视角选择与整体框架构建容错机制承载着激发干部群体改革创新热情、解决为官不为难题的厚重制度使命，不管是容错机制的倡导者，还是容错机制的设计者，抑或是容错机制的作用对象和容错机制的外围观察者，都期待容错机制能在实践中发挥出应有的功效，成为一项成功的制度设计。但是从近几年的实践效度来看，容错机制并没有达到预期的效果。问题在于，为什么容错机制在实践中发挥不出应有的功效？或者说到底是什么阻滞了容错机制功效的发挥？笔者认为，思考容错机制实践效度的问题不能脱离困境的视角，实践困境的存在才是容错机制“通往成功之路”的最大阻碍。因此，本文将立足于对容错机制实践困境的分析来揭开容错机制为何达不到预期效果的谜底。实践困境的存在是阻滞容错机制发挥功效的根本原因，那么实践中的容错机制到底存在什么困境？可以从哪些角度去探查容错机制存在的实践困境？在笔者看来，一个社会的健康有序运行需要各种各样的制度支撑，由于社会事务的多样性与复杂性，不同制度之间可能存在功能的交叉或冲突，这不仅会降低特定制度的功效甚至会在一定程度上损耗制度体系的整体合力，特别是对于新生制度，如果与既有制度存在冲突，则极不利于自身功效的发挥；其次，核心内容和操作程序是制度生命力的来源，如果核心内容模糊不清或者操作程序存在漏洞，任何制度的实践效度都将大打折扣甚至制度本身都有可能直接被弃置；另外，任何制度都是在特定的环境中运行的，在一个友好包容的环境中运行与在一个敌对排斥的环境中运行，制度发挥出的功效不可同日而语；再者，任何制度都预设有特定的作用对象，而且归根到底是要影响特定作用对象的行为选择，如果制度设计者不能主动、充分地了解制度作用对象的“真实期待”，或者说不能更多地站在制度作用对象的角度去进行制度设计，可能会使得设计出来的制度在实际运行过程中缺乏针对性。即是说，制度关系、核心内容、操作程序、运行环境以及设计视角等都是影响制度实践效度的重要乃至决定性因素。一项制度要想达到预期的效果，不能缺少协调的制度关系、精准的核心内容、完备的操作程序、包容的运行环境以及多元的设计视角等要素支撑。基于此，本文也从制度关系、核心内容、操作程序、运行环境、设计视角等五个维度构建了一个分析容错机制成功与失败的整体框架（见图1），认为理想状态中的容错机制或者说成功的容错机制是制度关系协调、核心内容精准、操作程序完备、运行环境包容、设计视角多元的容错机制，而失败的容错机制则是制度关系存在冲突、核心内容存在模糊、操作程序存在漏洞、运行环境存在排斥、设计视角比较单一的容错机制。五个要素之间相辅相成，并不存在重要性的阶梯式位阶，结成的关系类似于物理学中的“串联关系”而不是“并联关系”，换言之，五个要素齐全，容错机制才能走向成功，而缺少其中任何一个要素的支撑，容错机制在实践中都将无法充分释放出其能量。而当前实践中的容错机制并没有达到预期的效果，说明至少欠缺了成功的容错机制所要具备的协调的制度关系、精准的核心内容、完备的操作程序、包容的运行环境以及多元的设计视角等五个要素中的一个或多个要素。因此，可以对照制度关系存在冲突、核心内容存在模糊、操作程序存在漏洞、运行环境存在排斥、设计视角比较单一等去探查现实景象中容错机制存在的困境，容错机制为何达不到预期效果的谜底就蕴藏在其中。