北洋政府与南京国民政府文官考试制度之比较
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333第
25卷第
5期绥化学院学报
2005年
10月
Vol.25
No.5JournalofSuihuaUniversityOct.2005
北洋政府与南京国民政府文官考试制度之比较
①②
邓 倩
(武汉大学历史学院 湖北武汉
430072)
摘 要
:文官考试制度是民主政治发展的产物。在民国时期曾产生一定的进步意义。本文将北洋政府与南京国民政府的
文官考试制度进行比较
,从中反映出两个政府的异同。
关键词
:北洋政府
,南京国民政府
,文官考试制度
中图分类号
:K258 文献标识码
:A 文章编号
:1004-8499(
2005)
05-0120-03
中国最早的文官考试制度应该回溯到隋唐时建立的科举
制。可是
,八股化的科举考试制度根本无法适应近代国家发
展的要求
:一方面
,它无法为国家选拔出具有近代化知识和管
理经验的人才
;另一方面
,它箝制了众多读书人的思想
,使他
们愚昧地效忠于专制的君主和社会。“中国传统文官制的根
本精神是向君主负责
,君主握有文官的最高权力”[1]
,这就必
然会使文官考试制度和文官制度都诉诸以君主意志为核心的
人治。
随着孙中山领导的资产阶级民主革命的胜利
,封建君主
制被废除
,与之相配套的政治制度也必然受到冲击。孙中山
先生提出行政、立法、司法、考试、监察五权分立的思想
,特别
将“考试权”独立出来
,与其他四权相互制衡。而且此时的文
官考试制度已经融合了古代科举制和西方文官的考任制
,在
这一思想的指导下
,民国时期也确实颁布了一系列的文官考
试法规
,使这一制度法制化
,这样更好地保证了文官考试制度
的公开性、公平性、民主性
,显示出政治近代化的特征。
对于民国时期文官考试制度的研究成果已有不少
,谢青、
汤德用主编的《中国考试制度史》就有专门章节对其进行阐
释。有如此类的还有朱金瑞、王少卿的《民国时期公务员制度
述论》
,载于《史学月刊》
1990年第
1期
;李里峰的《民国文官考
试制度的运作成效》
,载于《历史档案》
2004年第
1期。另外还
有对民国时期不同政府分开考察的
:常洪波的《南京国民政府
文官考试制度评析》
,载于《北方论丛》
2001年第
6期
;武乾的
《论北洋政府的文官制度》
,载于《法商研究》
1999年第
2期
;秦
昊扬的《北洋政府时期的文官高等考试》
,载于《天中学刊》
2003年第4期。
在本文中
,我将对北洋政府与南京国民政府的文官考试
制度进行比较
,希望能从中反映出两个政府的异同。
(一)两个政府都是以法律条文的形式确立文官考试制
度
,均制定了数量众多的法规、条例。北洋政府于
1913年
1月公布的与文官考试直接相关的法
令草案就有
9项
,南京国民政府更是有过之而无不及
,考试院
秘书处
1947年编印的《考铨法规集》中“考选”部分收录了“一
般法规”
22种
,公职候选人考试法规
8种
,任命人员考试法规
77种
,专门职业及技术人员考试法规
23种
,奖学考试
3种
,合
计
133种
,而该书还没有收录那些已经被废止或修订取代的部
分[2]
。众多的考试法规和与之相关的人事法规的制订
,使得
文官制度初步系统化。当然
,两者相比较而言
,南京国民政府
制订的相关法规更加严密和详实
,对文官的任用和管理也更
为规范
,这从南京国民政府种类繁杂的考试法规可以看出
,分
别涉及到考试原则和种类
(《考试法》)、考试的机构设置
(《考试院
组织法》)、考试的实施
(《考试法施行细则》)、考试的地位和意义
(《国民政府建国大纲》),等等诸多方面。所以从形式上来看
,这
两届政府还是顺应了近代化民主政治的潮流。
考试法规的不断修订
,一方面固然反映出其自身缺乏足
够的开放性
,难以适应复杂多变的情况
,而使得政府必须对其
不断加以发展完善
,可另一方面则是由掌权者自己的意愿使
然。袁世凯就曾在颁布《文官任用法草案》和《文官任用法施
行草案》的当天
,又再行颁布《文职任用令》和《文官甄用令》
,
立即将前两部法令废止。而在《文职任用令》中专门赋予大总
021①
②[作者简介
]邓倩(
1982-)
,湖北武汉人
,武汉大学中国近现代史专业
04级硕士研究生。[收稿日期
]2005-06-19统以特擢文官的权利
,特擢文官无需任何法定资格。这种法
律的修订
,正是为了满足袁世凯复辟帝制的需要
,以此来拉拢
为其达到专制目的的走狗们。
(二)都对考试人员的资格进行了规定
,但是南京国民政
府的规定更为平等、开放。
两届政府的考试法规中都设有不得应考的消极限制条
款
,大致分为三种
:一是出于法律规定
,如褫夺公权、受破产宣
告
;二是因为品行不端
,如亏欠公款、吸食鸦片、因赃私受处
罚
;三是由于身体原因
,如有精神病、年力衰弱。这些规定都
是由于自身原因
,而不是基于社会地位和经济地位而言的
,与
古代科举制相比更具有平等性
,特别是都废除了对“贱民”的
限制。自隋朝以来
,历朝都对“贱民”等级的限制有明文规定
,
清朝更甚
,“凡出身不正者
,如门子、长随、小马、驿递车夫、皂
隶、马快、步快、禁卒、弓兵之子孙
,均不准应试。”[3](
P108-109)
然而
,
北洋政府并未取消对妇女参加文官考试的限制。
北洋政府公布的《文官考试法草案》对应考资格是这样规定
的
:“民国男子年满
21岁以上者
,得应文官考试。”[4]
只赋予男
子以考试权。以后的两次修订中
,也未把妇女纳入应考人员
之列。南京国民政府则秉承孙中山先生考试权人人平等之意
愿
,赋予男女平等的应考资格。
1931年南京国民政府的第一
届文官高等考试中
,就有很多妇女报名参加。
1935年第三届
高等考试中
,“已有女性应考人‘攀登龙门’
,而一举成名”。[5]
此外
,南京国民政府还增设检定考试
,这就为更多的清寒
学子提供了机会。在文官考试的各种资格中
,最重要的要属
学历。可是民国时期
,求学要到各大中城市的新学堂
,而不是
象前清那样在本地私塾上学即可
,上学成本自然增加
,清寒家
庭的子弟能读完中学已属不易。戴季陶有鉴于此
,为了让自
学成才的人也能参加文官考试
,在主持制订考试法时
,在考试
资格中特别增加了检定考试一项
,即没有受到正规学校教育
而自学成才的青年
,可以参加检定考试,及格后便取得参加高
等考试与普通考试的应试资格。
(三)两个政府都采取了留任旧任官吏与通过新式考试任
用相结合的方法。
北洋政府在
1913年
1月
9日颁布施行的《文官任用法草
案》中规定
,简任文官通常于曾任简任文官中任用
;委任文官
则主要于文官普通考试及格者中任用。同日公布施行的《文
官任用法施行法草案》将任官的资格扩大到大学或专门学校
文凭或进修证明书(限于政治、法律与经济三科)者
,中学毕业
生
,有与简任、荐任、委任官相当之资格并从事过一定时期的
行政实务者以及有相当于中学生毕业资格者。南京国民政府
虽然一再宣称要秉承总理遗教
,一切候选及任命官员均须以
考试定其资格和程序略作考察
,可是在它的《考试法》中也规
定
,简任官以上的文官无须考试
,一般由曾任荐任最高级三年
以上者升任
,或从有“特殊著作”或“特殊贡献”者中选任。
可是事实上
,这种方法最终会导致考试与任用之间的脱
节。虽然北洋政府制订颁布了大量有关考试的法规法令和施
行细则
,也口口声声说“无论何项文职
,均以考试或甄用合格
者为进身之正轨”
,并下令要求对考试各法规应“切实遵行
,不得臆为出入
,致滋徇滥”[6]
。然终其灭亡
,北洋政府也没有制
订公布出一个完全以考试为文官任用标准的正式文官任用
法。不仅如此
,北洋政府甚至都未确立文官考试及格在众多
任用资格中的优先权。相反在对任用资格的规定中
,强调的
是任职经历和行政经验
,文官考试及格并不占主要地位。该
政府为此特意增设了文官甄别、甄用制度。甄别是指对现任
文官的文凭、经历、学识、经验等进行审核考查
,以确定其是否
具备任官资格
;甄用是指不经过文官考试
,而以保荐的方式任
用官吏。因此在实际操作中
,甄别与甄用反而成为文官任用
的主要途径
,考试只成为一种形式。
1914年举行的知事试验
中录取的仅
618名
,而
1915年保荐县知事的就达
2408名[7]
。
南京国民政府的委任和荐任官员可以分别通过普通和高
等文官考试取得任职资格
,当然也可以通过其他方式
,而简任
官更是无须考试
,文官考试及格仅仅是众多任用资格中的一
种而已。这样自然导致了考试制度和铨叙制度的不健全。
1945年铨叙部长贾景德呈文戴季陶
,就专门陈述了因任用资
格宽泛而导致考试及格人员分发铨叙困难的情形
:“查近年高
等考试举行次数及录取人数均已增多
,各机关员额有限
,叙补
不易
,分发遂感困难。……现经甄别审查、登记审查、党务甄
审、军人登记审查任用人员
,其中荐任合格者数逾万人
,多继
续在职
,或有所位置
,因此高等考试及格人员之任用机会
,于
法律于事实均受相当之限制。”[8]
一位考试及格却未受任用者
也抱怨说
:“凡经考试及格者
,其一身一世均在政府掌握之中
,
一才一技均在政府运用之下。凡遇失业者
,政府当设法录用
,
以不负考选之美意。如斌全现赋闲在家
,与吾同处一境者
,想
不乏人。政府一面既注意考选人才
,一面又遗弃已考选之人
才
,殊有加意之必要。”[7]
这种状况显然与为国家选拔可用之
才的初衷不符
,取而不用只能造成人才的浪费
,国家的建设发
展自然不会有太大起色。
(四)在制度执行过程中都有许多名不副实的地方。
1929年
10月
,戴季陶在一次演讲中曾说
:“本来定一个制
度
,立几项法规
,是比较容易的事,不过在推行的时候
,是否行
得通
,是否没有阻碍
,这就是一个很大的问题。”[9]
这句话也正
好反映出这两个政府文官考试制度的运作成效。
北洋政府是一个“军绅政权”
,从中央到地方各级政权的
官员
,80%以上来自军界
,他们凭军队跻身政界
,是枪杆子支撑
着他们的乌纱帽。即使经过文官考试录取的也大多是闲职
,
最多做个幕僚文书而已
,根本挤不进政府的核心机关[10]
。而
且北洋军阀统治
16年
,只举行过两届高等考试
,总共才录取了
区区几百人
,就考试的次数和录取的人数来说
,都是微乎其微
的
,在文官任用中几乎是沧海一粟
,构不成多大的影响。更何
况这些录取者中真正能被重用的又有几个呢
?南京国民政府
也为退伍军人和军官进入政府打开方便之门
,规定曾任军职
人员皆可以其军职官等“比照文官简、荐、委认定资格”
,免除
了考试和训练两个重要环节[11]
。此外
,一党专制的南京国民
政府的文官考试中还有“党治”的色彩
,一方面
,以“致力国民
革命”的年限为资格
,使国民党员可以绕开文官考试进入国家
政府的文官队伍
;另一方面
,规定党义为必试科目
,对非国民
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