中国行政听证制度检视_对中国发展行政听证制度的功用和问题分析_尹璐

经济研究导刊ECONOMICRESEARCHGUIDE总第110期2010年第36期

SerialNo．110No．36，2010

一、行政听证的概念和法理基础听证始于司法领域，是一种为了实现司法公正而听取利害关系人意见的司法权运作模式，同时也是利害关系人的一项程序性权利。而后，伴随着行政权的不断扩张，听证制度就被引入到行政领域，由此形成了行政听证制度。所以，行政听证制度其实就是在行政机关作出影响行政相对人合法权益的行政行为前，就有关事实和法律问题，听取行政相对人的意见，由行政相对人陈述理由和提供证据，进行质证和辩驳的程序性法律制度。西方有关行政听证的思想源远流长，其法理基础可以追溯到英国法的自然公正原则，美国法的正当法律程序原则和德国等国家的法治理论和依法行政原理。第一，英国法的自然公正原则。自然公正原则源于自然法，最初适用于司法领域，后来被引入到行政领域。关于自然公正原则的内容，王名扬曾对此做过很好的归纳，认为这一原则包含两方面的内容：“（1）任何个人或团体不能作为自己案件的法官；（2）任何人或团体在行使权力时如果有可能使他人受到不利影响的话，必须要听取对方的意见。”其中，第二方面内容就发展成了后来的听证制度。因此自然公正原则可谓是行政听证制度最早的法理基础。第二，美国法的正当法律程序原则。美国1791年宪法第五条修正案规定，任何人都“不得在任何刑事案件中被强迫作为对自己不利的证人，未经正当的法律程序，不得被剥夺生命、自由和财产。”这里“未经正当的法律程序”是一种程序性正当法律程序。如果说实体性正当法律程序要求的是法律规范的内容要符合公平正义的要求，程序性正当法律程序则要求在实施法律时，不管法律本身是否具有正当性，实施者都必须遵循法律规定的正当程序和方式，这里面就包括让当事人了解诉讼过程、陈述自己的意见和立场。这种正当法律程序的规定，就暗含了当事人要具有听证的权利。美国人莫特写道：“正当程序给许多‘自然权利和正义’的原则提供了保障。”[2]可见，正当法律程序原则正是旨在维护行政相对人合法权益的行政听证制度的法理基础之一。第三，德国等国家的依法行政原理。“德国《基本法》上没有明确规定行政听证制度，但是作为一般的具有宪法根据的法律原则，很久以前就得到了承认。”[3]可见，虽然大陆法系的德国对行政程序没有过多的强调，但是在他们的法治理论中已经暗含了行政听证的思想。法国也有着类似的情况，“法国行政法上的防卫权原则和对质程序，基本上浓缩了行政听证制度的全部内容”[4]。这就构成了后来的行政听证制度的又一法理基础。

二、中国行政听证制度发展状况及功用分析（一）中国行政听证制度的发展状况关于中国古代是否存在行政听证的法理基础，公法学界还是有些争议的，但是至于行政听证的思想，一般都认为“兼听则明、偏信则暗”一直都是中国古代刑事诉讼领域重要的思想，早在西周时，就有“两造俱备”、“听狱之两辞”、“五听”等记载，可以说是最早的听证思想。但是，笔者认为，这种听证思想毕竟和现在的听证制度还是存在很大差异的，它主要是皇权统治之下官吏断案的一种方式，反映的并不是

收稿日期：2010-09-06作者简介：尹璐（1982-），女，山东海阳人，人事培训部副经理，硕士研究生，从事行政法研究。

中国行政听证制度检视———对中国发展行政听证制度的功用和问题分析尹璐（苏州胥城大厦有限公司，江苏苏州215004）

摘要:听证始于司法领域，是一种为了实现司法公正而听取利害关系人意见的司法权运作模式，同时也是利害关系人的一项程序性权利。伴随着行政权的不断扩张，听证制度就被引入到行政领域，由此形成了行政听证制度。分析中国行政听证制度的发展状况，中国建立和完善行政听证制度是具有很重要的法律和政治方面的意义的。从行政听证的适用范围、听证代表人、组织机构和主持人三个主要问题入手，剖析中国行政听证制度中存在的问题，我们可以发现中国的行政听证制度建设依然任重道远。关键词：行政听证；程序正义；行政听证代表人中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0240-03

240——民主的思想和要求。现在意义上的行政听证制度主要是从西方引入进来的。1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》首开先河，在第五章第三节中专门规定了听证程序，标志着中国行政听证程序的确立。之后，1998年实施的《中华人民共和国价格法》将听证制度引入行政决策领域；2000年通过的《中华人民共和国立法法》，将行政听证制度引入行政立法领域；2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》将听证制度引入环境影响评价；2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》，开始在行政许可领域进行行政听证；2005年通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》，也对行政听证作了相关规定。可见关于行政听证，中国已经取得了一定的法律成就。那么行政听证制度到底对中国的政治生活有什么法律和政治方面的意义呢？（二）中国发展行政听证制度的功用分析1.行政听证有利于维护行政相对人的合法利益行政听证是行政相对人的一项程序性权利，当行政相对人的合法利益遭受到行政机关的侵害时，当事人能够通过行事这种权利，进行抗辩，维护自身的合法利益。正如美国宪法修正案起草人麦迪逊所言，“正当法律程序是防止立法或行政部门僭越专擅、侵害民权的金城堡垒，而法院则是维护其功能的卫士”[5]。实行行政听证制度，一方面可以在行政行为之前为其设定好方式和步骤，防患于未然，另一方面可以在侵权发生之后为受害人争取到维权的依据和途径。这种程序正义在当下社会显得尤其重要，因为转型时期的阵痛和负担，往往会加剧政府和民众的矛盾，发展行政听证制度可以减轻由于实体方面的非正义可能给相对人造成的伤害，缓和矛盾，保持社会稳定。而且，行政听证制度设立本身体现的就是行政相对人尊严的维护。它将行政相对人放在平等对话的位置上，而不是传统的行政权单向地强制性地发号施令，也是命令行政逐渐转为合意行政的体现。2.行政听证有利于规范行政权力的运作行政听证是行政权运作的一项程序性要求，对那些可能侵害行政相对人的处理和处分，以及涉及到众多相对人的利益的行政行为进行听证，有利于规范行政权力依法运作。“在过去二十多年的法制建设中，‘强制执行’已经成为不能轻易质疑的‘政治正确’”[6]。行政权的行使充满了肆意和强制。但是法治国家之下，再桀骜不驯的行政权力，也不能游离于责任和法律之外。行政听证对于行政权力的规范是通过两种方式来实现的，一是提高行政权运行的可预见性，通过对行政权力运行的时空要素进行安排，使其具有可预见性。“这种规则使得一个人十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”[7]从而避免因为行政权行使的随意性；二是提高行政权力运行的透明性和公开性，从此之后，罩着行政权的不再是一个黑匣子了，而是透明的玻璃箱。不管是行政权的越位、缺位还是错位都一目了然。“公正的听证程序有如达摩克利斯剑，时刻防范行政机关的专横恣意，有利于促使其依法行政和公平行使权力”[8]。对于行政权占主导地位的中国来说，推行行政听证制度以期对行政权进行约束和规范还是让人有些期待的喜悦。3.行政听证有利于提高公共事务管理的质量“政治和公民权利，特别是那些与保障公开的讨论、辩论、批评以及持有不同意见有关的权利，对于产生知情的、反映民意的政策选择过程，具有中心意义。”[9]行政听证体现的就是行政相对人的这种权利，它对于提高公共事务管理质量的作用，主要体现在两个方面：首先，行政听证可以提高决策的质量，这里又涉及到两方面的内容：第一，行政听证制度下，利害相关人都参与进来，表达意见，有助于汇集众人智慧，从而提高决策的质量；第二，通过公开、公正地协商与辩驳，最后达成的行政决策会更加符合民意，而符合民意本身就是公共事务管理高质量的体现。再次，行政听证可以提高公共决策的可接受性。在行政听证的过程中，行政相对人不再是行政权运作的旁观者，他们不仅能够参与到行政决定的过程中，而且有机会平等自由的表达自己的意见，作出自己的选择。那么，这种经过符合公意的程序产生出来的公共政策或是行政决定，也就更容易为行政相对人接受。4.行政听证有利于扩大民主参与，加强政治沟通对于民主思想的信仰者来说，行政听证是个迷人的角力场。在这里，所有利害相关人都有机会参与进来，没有身份、级别的限制，可以质证、可以辩驳，专家的调查取证和普通民众的意见表达都可以畅行，官方的决策将不再“官方化”。那些原本感觉国家大事远在天边的人，开始忙碌着为城市规划建设调查取证。也许并不是受到民主的感召，只是纯粹维护自身的权益，或者以客观的立场就事论事，总之，他们都在无意中践行着民主的理念。托克维尔认为，发展地方范围内的公众参与正是培养民主素质的最好场所。我们一直在探寻民主建设的路径，却又常常不得其门而入，其实宏大的制度架构极有可能因为学理上的争辩或是操作上的意想不到而导致搁浅，反倒是底层次、小范围的实践更能开出民主的花朵。行政听证在扩大公民参与加强政治沟通上就有着显著的成效。

三、中国行政听证的问题剖析及完善之策（一）行政听证的适用范围问题1.从具体行政行为扩展到抽象行政行为抽象行政行为是指行政机关制定具有普遍约束力的规范性文件的活动，它应当包括两大类即行政立法行为和行政规定的制定行为。目前中国只规定在行政法规制定时举行行政听证，在行政决定和行政规定的制定方面，缺少行政听证的程序性要求，这是法治建设的一大缺陷。因为抽象行政行为造成的影响是普遍性的，如果对影响范围如此广泛的行政行为不进行程序上的限制的话，依法行政就很难落到实处了。一些欧美国家都对抽象行政行为的行政听证进行了规定。“如美国将法规或其主要内容向公众通告是一种法定程序的规定，未经这一过程而制定的法规，将因程序上的严重缺陷而不能生效。”[10]

2.适用于限制人身自由的具体行政行为《行政处罚法》第32条、第33条规定了相对人对行政处

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