我国粮食安全法体系的现状及发展_穆中杰

收稿日期：2013－03－20基金项目：2012年教育部人文社科规划项目（12YJA820051）；2012年河南省哲社规划办研究项目（2012BFX018）；2011年河南

省软科学研究项目（112400430047）；2012年河南省教育厅人文社科研究项目（2012－GH－039）作者简介：穆中杰（1974—），男，河南滑县人，博士，副教授，硕士生导师，主要从事法社会学研究工作。

文章编号：1673－1751（2013）02－0018－04我国粮食安全法体系的现状及发展

穆中杰(河南工业大学粮食政策与法律研究所，河南郑州450001)摘要：梳理了目前我国统筹粮食安全各环节的法律法规和国家及地方在粮食生产、流通、消费、储备等环节的法律规范。对我国构建系统的粮食安全法体系进行了展望。关键词：粮食安全法体系;粮食安全;法治中图分类号：D912．4文献标识码：A

粮食安全始终是我国政治安定、经济繁荣的根本保障，它涉及生产、流通、储备、消费等环节。目前，我国粮食安全法律法规分散地存在于相关的规范性法律文件之中，并未形成系统的粮食安全法体系。本文拟对此作一粗浅梳理，以为国家粮食法制建设提供有益借鉴。1统筹粮食安全各环节的法律法规为保障国家粮食安全，我国粮食安全法体系采用以分段规范为主、统筹各环节为辅的立法体制。在中央层面，统筹粮食安全各环节的法律主要是《农业法》。该法总则部分为保障粮食安全提供了原则依据，各章有关农业生产经营体制、农业生产、农产品流通与加工、农业投入与支持保护、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、农民权益保护、农村经济发展等方面的规定为保障粮食安全提供了具体依据。可以说，《农业法》是保障我国粮食安全的基本法。特别需要提及的是，为实现稳定粮食生产能力，确保粮食供求基本平衡的目标，在2002年修订该法时还增加了“粮食安全”的专章规定，首次以法律形式提出粮食安全的概念。其主要内容涉及6个方面：一是保护粮食生产能力，建立耕地保护制度；二是国家在政策、资金、技术等方面对粮食主产区给予重点扶持，以建立稳定的商品粮生产基地；三是对部分粮食品种可以实行保护价制度；四是国家建立粮食安全预警制度和分级储备调节制度；五是国家建立粮食风险基金；六是倡导珍惜和节约粮食，主张改善人们的营养结构。该法一方面确立了国家在粮食安全方面的一系列基本制度，另一方面又体现了制度和规定的原则性。对于拥有世界最多人口的中国而言，《农业法》有关粮食安全的原则规定，既为进一步制定配套规定确立了法律依据，又为制定粮食安全方面的特别法以及国务院立法、地方性立法预留了空间。除《农业法》之外，统筹粮食安全各环节特定问题的中央立法还有《内贸系统科学技术保密规定》等部门规章。在地方，统筹粮食安全各环节的地方性法规主要有《广东省粮食安全保障条例》和《贵州省粮食安全保障条例》。2009年3月，广东省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《广东省粮食安全保障条例》，从粮食的生产、经

营、储备、调控、应急等环节设计了粮食安全保障制度，对粮食应急情况下政府有关部门和粮食经营者的义务作出了规定，明确了政府及其有关部门在落实粮食安全保障职责上所应承担的法律责任。作为我国首部规范粮食安全保障工作的地方性法规，该法率先突破了现行有关法律法规侧重于粮食生产或流通环节的局限，构建了“政府主导，部门协作，社会参与”的粮食安全保障机制，有力地保障了全国最大粮食主销区的粮食安全。借鉴省外立法经验，结合当地粮食安全面临的许多新情况和新问题，2011年9月，贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《贵州省粮食安全保障条例》，对全省粮食生产、储备、流通、调控等方面及相关法律责任进行了详细规定，构建了贵州省粮食安全保障机制。

第9卷第2期河南工业大学学报(社会科学版)Vol．9，No．22013年6月JournalofHenanUniversityofTechnology(SocialScience)Jun．20132保障粮食生产安全的法律法规

粮食生产环节的法律法规虽然较为分散，但是它们关于维护粮食安全的相关规定和精神，却成为构建粮食安全法体系的重要法源。耕地是农业的基本生产资料，粮食安全的基础就在于有一定数量和质量的耕地。综合来看，耕地对粮食安全的保障作用取决于耕地面积、复种指数、粮食作物播种面积和单位面积产量等因素。在耕地数量保护方面，国家以“采取世界上最严格的土地管理特别是耕地保护措施，实现耕地总量动态平衡”为原则制定或者修订了《土地管理法》，全面规范了土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地等内容，使粮食安全有了法律保证。鉴于基本农田是保障我国粮食基本自给的安全基础，依据《农业法》和《土地管理法》，国务院制定了《基本农田保护条例》，以行政法规的形式给予基本农田特殊保护。此外，《水土保持法》对保护耕地也起到极其重要的作用。在耕地质量保护方面，中央层面尚未出台专门的法律法规，但地方已经开展了旨在保护耕地质量的立法。黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、江苏、湖南等地出台了以《耕地质量保护条例》《耕地质量管理条例》《耕地保养条例》等为名称的地方性法规，天津、浙江、福建、湖北、甘肃等省市出台了以《耕地质量管理办法》《耕地质量保护办法》《开发耕地管理办法》《耕地地力保养管理办法》等为名称的政府规章。地方有关耕地的立法，对于保护和提升耕地质量发挥了积极作用，为中央立法积累了实践经验，但囿于时空限制，地方的立法经验也许并不能适应当前我国耕地质量的总体状况。在粮食生产的用水、科技、投资等环节国家也出台了相关法律法规。水是农业的命脉，农田水利基本建设一直是我国保证农业增产和粮食稳定增长的重要物质基础。农谚说：“有水无肥一半谷，有肥无水望天哭”。长期以来，水在很大程度上制约着我国粮食生产和粮食综合生产能力的提高。国家1988年出台的《水法》为我国粮食生产环节的规范用水提供了法律保障。为支持农业用水，国家还在农业供水价格上予以优惠和照顾。“实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。”［1］我国在粮食生产环节的科技使用方面的法律主要有《种子法》，行政法规主要有《植物新品种保护条例》《农业转基因生物安全管理条例》，部门规章主要有《农业科技开发工作管理办法》《“科技兴农计划”资金管理办法（试行）》《主要农作物范围规定》等。为防止外来因素威胁我国粮食安全，国家还出台了《中西部地区外商投资优势产业目录》《辽宁省外商投资优势产业目录》等部门规章，限制外部因素在粮食领域的投资活动。当粮食生产因受灾而影响产量时，《灾情统计、核定、报告暂行办法》等部门规章则为粮食生产提供了法律上的救济路径。

3保障粮食流通安全的法律法规

中央层面旨在保证粮食流通安全的法律法规分为保障粮食流通特殊需求法规和普通需求法规两种。保障粮食流通特殊需求的法律主要有《突发事件应对法》《国防动员法》和《草原法》等。比如，当国家决定实施国防动员后，有权机关可以根据需要在实施动员区域对粮食供应行业实行管制；［2］对于在草原地区对牲畜实行舍饲圈养的以及在国务院批准的规划范围内实施退耕还草的农牧民，依照规定给予粮食补助。保障粮食流通普通需求的主要行政法规是《粮食流通管理条例》。该条例确立了我国粮食流通体制的基本模式，即在国家宏观调控下发挥市场机制在粮食资源配置中基础性作用的粮食流通体制。该条例共54条，包括总则、粮食经营、宏观调控、监督检查、法律责任、附则等6章；主要确立了各种所有制市场主体从事粮食经营活动的公平竞争制度、粮食收购许可制度、粮食最低库存量和最高库存量义务、粮食流通统计制度、粮食宏观调控和应急机制、粮食流通监督检查制度、粮食流通行政处罚制度、粮食流通行政管理的责任制度等；重点突出了粮食经营者在收购、销售、储存、运输、加工、进出口等经营活动的行为规范；明确了粮食宏观调控手段和应急机制，强化了粮食流通管理各个环节中的监督检查制度，对此规定了严格而具体的法律责任。在粮食流通过程中，若出现粮食的市场购买价格过低情况，政府可以依据《价格法》实行保护价格。［3］保证粮食流通的部门规章主要有《外商投资商业领域管理办法》《郑州粮食批发市场交易管理暂行规则》《郑州粮食批发市场交易管理暂行实施细则》《加强海运散装出口粮食、饲料计重工作暂行规定》等。

91第2期穆中杰：我国粮食安全法体系的现状及发展根据国家保证粮食流通安全的法律法规，各地以不同的地方立法形式予以贯彻实施。比如，河南、吉林、浙江、湖南、四川等地出台了本地的《粮食流通管理条例》实施办法；内蒙古、天津、河北、湖北等省（市、自治区）出台了粮食流通管理办法或规定；济南、南京、兰州等较大的市出台了适用本市范围的粮食流通管理办法或者监督管理条例。特别需要提及的是，江西、福建等省还出台了粮食收购资格许可管理的具体办法。这些办法或规定对保证粮食流通安全起到了重要作用。4保障粮食消费与质量的法律法规众所周知，杜绝食物浪费是保证国家粮食安全的重要措施。据中央电视台2013年1月22日《新闻联播》报道，我国每年倒掉的食物相当于两亿多人一年的口粮，的确触目惊心。我国宪法第14条第二款规定：“国家厉行节约，反对浪费。”这是我国反对粮食浪费行为的根本法依据。但遗憾的是，中央和地方有关落实这一规定的具体法律法规均明显不足，且多以倡导性立法形式出现，缺乏惩罚浪费粮食行为的具体条款。比如，《小学生日常行为规范》第8条、《中学生日常行为规范》第22条、《监狱服刑人员行为规范》第11条等部门规章均要求调整对象“爱惜粮食”；《中国人民解放军内务条令》第255条要求“部（分）队首长必须重视……节约粮食、燃料和用水”。农产品质量是事关人体健康和卫生安全的大事。有关粮食质量安全的法律法规主要有《产品质量法》《农产品质量安全法》《食品安全法》《进出境动植物检疫法》《铁路货运事故处理规则》《出入境粮食和饲料检验检疫管理办法》和《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》等。《产品质量法》的适用范围是经过加工、制作，用于销售的产品，对于加工、制作后的粮食产品的质量安全起到重要的法律保障作用。《农产品质量安全法》以保障农产品质量安全、维护公众健康、促进农业和农村经济发展为宗旨，规定了农产品质量安全标准的强制实施制度、防止因产地污染影响质量安全的产地管理制度、农产品包装和标志管理制度、农产品质量安全监督检查和农产品质量安全违反行为责任追究制度。我国《食品安全法》是在1995年颁布的《食品卫生法》基础上制定通过的。它是为适应新形势发展的需要，从制度上解决现实生活中存在的食品安全问题，更好地保证食品安全而制定的。《食品卫生法》的适用范围包括食品生产和加工，食品流通和餐饮服务；食品添加剂的生产经营；用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备的生产经营；食品生产经营者使用的食品添加剂、食品相关产品；对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。《进出境动植物检疫法》则是在对外经济贸易过程中，为防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物（以下简称病虫害）传入、传出国境而制定的。