我国农村畜禽养殖污染防治中政府环境责任分析【摘要】农村畜禽养殖业的规模化发展对农村生态环境造成了污染与破坏，还威胁到农村居民在健康安全的环境里生活的权利。本文从政府环境责任的视角出发，在厘清政府对农村畜禽养殖污染防治现状的基础上，分析了农村畜禽养殖污染防治中政府环境责任的不足之处，通过完善政府在农村畜禽养殖污染防治中的环境责任，为农村畜禽养殖污染问题的有效解决提供思路与建议。
【关键词】农村畜禽养殖污染防治政府环境责任
随着农业产业结构的优化升级与现代化农业进程的推进，农村畜禽养殖业得到了快速发展，经历着从分散式农户饲养向集约化、规模化养殖方式的转变。然而规模化的畜禽养殖却给农村生态环境带来了巨大压力，大量畜禽粪便的集中排放不仅污染了农村的水体、土壤与空气质量，还严重威胁着农村居民的生命健康与安全。农村畜禽养殖污染是农业面源污染的主要来源，防治农村畜禽养殖污染要发挥政府的积极引导作用，不断提高政府在农村环境保护中的责任意识。
一、政府环境责任的界定
《人类环境宣言》第2条指出：保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。我国《环境保护法》第16条规定：地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的
若干意见》中指出要加快发展循环农业，加大力度防治农业面源污染。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出地方各级人民政府要增强环境忧患意识和做好环保工作的责任意识，结合社会主义新农村建设加强农村环境保护。由此可见，治理环境污染特别是农村环境污染，保护和改善环境是政府义不容辞的责任。
政府环境责任是指环境法律所规定的政府在保护环境方面所应尽的职责以及政府因违反该职责而承担的环境法律责任[1]。这里的政府指的是狭义的政府即行政机关，环境行政机关的不作为或不恰当履行环境职责就会使政府环境责任实现的有效性不足，政府环境责任存在缺陷从而使政府在环境保护领域出现失灵现象，最终没有达到国家与社会公众原先所设定的期望。为了有效地保护和改善农村环境，必须增强政府在农村环境保护领域的公信力与执行力，通过不断提高政府环境管理的能力与环境公共服务的能力来完善政府环境责任，保障环境法与环境保护工作的有效实施。作为中央政府要关注宏观战略与规划，诸如环境保护与经济建设的平衡协调发展、实现环境公平与正义、保护公民环境权利、对地方政府环境责任的监督等等；作为地方政府要关注具体环境事项的执行力度，诸如保护本行政区域的环境质量、加强本行政区域的环境监管、实现本行政区域的环境公平与正义等等[2]。特别是在保护农村环境方面，尤其要发挥乡、镇级政府的主导作用，在农民广泛参与的前提下有效治理农村环境污染，保障农民在健康舒适的环境里生活的权利。
二、政府对农村畜禽养殖污染防治的现状
（一）农村畜禽养殖场分布不合理
畜禽养殖场应建立在通风、采光、交通便利、远离污染源的地方，并且要和居民区保持一定的距离。农村畜禽养殖场规模大小不一且分布广泛分散，没有实施统一的规划与布局，规模化畜禽养殖场的建设还没有完全纳入严格统一的审批管理程序，规模以下的养殖专业户包括分散经营的农户还没有纳入常规化的审批管理体系，农村畜禽养殖场的规划与布局没有从整体上实现科学化的合理分
布[3]。许多小型畜禽养殖场由于缺乏政府政策上与技术上的引导，仅从自身经济利益与饲养方便的角度出发，把畜禽养殖场建设在农田边、水塘边、农民房屋附近，在空间布局上分布散乱，畜禽饲养过程中产生的粪便、污水、恶臭随意排放污染了周围的水源与土壤，影响了农村居民正常的生产与生活，造成农村生态环境的污染与破坏。政府对农村畜禽养殖场进行整体规划与布局的重要性与紧迫性缺乏认识，使得政府在防治农村畜禽养殖污染上责任感与执行力不强。
（二）农村畜禽养殖污染防治措施不配套
农村大多数畜禽养殖场是粗放式经营，环境资源消耗量高，污染破坏性大，而经济收益却不高。为了节约成本获取更大的利润，有的畜禽养殖场在建立的时候没有同时建设污染防治设施，畜禽粪便无法经过无害化处理实现合理有效的利用，畜禽污水没有经过设备处理直接排入水塘、河道等水体中，畜禽恶臭也没有经过处理从
而无法达到畜禽养殖业恶臭污染物排放标准，给周围农村居民的生命与健康带来威胁。即使有的养殖场在建设的时候配置了化粪池、沼气池等设备，对畜禽养殖废弃物进行堆肥、发酵、脱氧等技术处理，但规模化的养殖使得原先配置的污染处理设施无法容纳不断增加的畜禽污染物，防治措施的不完整与不配套使得农村畜禽养殖污染没有达到有效的治理与实现综合化与循环化的利用。
（三）环境影响评价与“三同时”制度执行率低
政府对农村畜禽养殖污染的防治涉及到多个职能部门，畜牧兽医行政管理部门对畜牧业实施监督管理，其主要职责是鼓励和支持集约化、规模化畜禽养殖，促进畜禽养殖业的健康持续发展，而防治畜禽养殖污染和实现畜禽废弃物的资源化利用不是该部门的主要职责；农业行政管理部门主要负责畜禽养殖业的产业布局与合理规划，至于防治畜禽养殖污染也不是该部门的主要职责；环境保护行政管理部门对畜禽养殖污染的防治实施监督管理，但把治理环境污染的重点放在城市，把防治畜禽养殖污染的关注点放在城市规模化畜禽养殖场上，而对农村畜禽养殖业快速发展造成的农村环境污染治理力度不够，农村畜禽养殖污染防治没有专门的部门来负责，涉及畜禽养殖的环境影响评价制度、污染防治设施与畜禽养殖场同时设计、同时施工、同时使用的制度没有得到切实有效的贯彻执行
[4]。
三、农村畜禽养殖污染防治政府环境责任的不足
（一）政府对农村畜禽养殖污染防治的重视程度不够
农村畜禽养殖业的发展可以促进农村经济的繁荣和农民收入的增加，分布在广大农村各个乡、镇的规模化畜禽养殖场和规模以下的畜禽养殖户对农村经济的发展做出了贡献，地方政府重农村经济发展，轻农村环境保护。在绩效考核的驱动下，地方政府片面看重眼前的经济利益，没有意识到在农村畜禽养殖污染防治方面所应承担的环境责任。长期以来对农村畜禽养殖污染的防治没有给予足够的重视，使得农村环境遭到畜禽废弃物的污染与破坏，农民在舒适安全的环境里生活的权利没有得到维护与保障。虽然我国法律对新建、改建、扩建的规模化畜禽养殖场进行规制，要求按环境保护法律、法规对建设项目进行环境影响评价和办理相关审批手续，但是有些地方政府环境行政主管部门对本区域内的农村畜禽养殖户监管力度和手段不够，体现出对农村畜禽养殖污染防治工作重视程度不够。
（二）政府对农村畜禽养殖污染防治的监管不到位
我国政府环境管理机构从中央到地方的设置呈递减趋势，即中央政府设置的环境管理机构数量较多、规模较大、环保监测装备较先进、环保专业人才较充裕，而在地方设置的环境管理机构数量较少、规模较小、环保监测设备较落后、环保专业人才缺乏，地方政府环境执法能力较中央政府薄弱[5]。特别是乡、镇级的地方政府很多没有建立专门的环保机构，甚至没有配置环境监测设备和专业的环保人员，基层政府在农村环境监管上力量相当薄弱。目前我国农村的畜禽养殖业处在从分散式的饲养向集约型饲养的转变阶段，
