新型城镇化与城市规划

新型城镇化与城市规划

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摘要 纵观政府和中共十八大报告，“新型城镇化”和“美丽中国”是贯穿中国未来发展的两大主题。新型城镇化成为政府部门和各类咨询机构在构建年度策略中谈论最多的议题。如何通过新型城镇化来带动社会、经济、文化、环境的全面可持续协调发展？新型城镇化又有哪些内涵？“新型城镇化”将为平衡经济发展与环境保护提供哪些良方？带着这些问题，本刊编辑部和上海同济城市规划设计研究院特邀社会、经济、规划领域的权威专家，共议“新型城镇化”。 左学金（上海社会科学院常务副院长、研究员） 新型城镇化应该符合未来城市发展的目标。我个人认为，未来城市发展的目标有三条：第一条，转变经济发展方式，通过创新来保持适度的经济增长。我国经济增长的速度会放缓，但是要保持一定的速度，不能停滞。这应该是新型城镇化的一个重要目标，因为今后的经济活动主要是在城市而不是在农村，我国农业只占GDP的10%左右；第二条，通过城市的包容性发展来促进社会和谐。近年来我国城镇化的主要推动力，是以进城农民工为主体的外来人口，在城里居住半年以上就定义为城市常住人口，但是还没有市民化，在很多方面还不能获得与城市本地居民同样的权益。新型城镇化的一个重要方面是推动进城农民工和其他外来务工者家庭融入当地社会，这样社会才能和谐；第三条，新型城镇化应该能推动可持续发展，建设绿色城市。现在我国频繁发生的雾霾，影响的区域已经达到130万km2。华北地区和长三角地区的雾霾都比较严重，显然与我国城市交通和经济活动有关。有报告说雾霾的形成是由于大量的汽车尾气，煤发电，北方的取暖，以及重化工业的排放。这样的发展一定不是新型城镇化。减少和消除雾霾涉及到城市的产业结构调整和城市的空间布局调整。我个人理解十八大报告并没有明确定义新型城镇化是什么样的城镇化，但是新型城镇化应该体现我们以后的发展目标，即经济发展、社会和谐和可持续发展的需要。新型城镇化要为这三个目标服务。

另外，对城市群的研究是非常必要的。十八大明确提出要“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚的功能。”现在我国特大城市人口增长最快。2010年人口普查数据表明，从2000 年到2010

年的10年内，常住人口增长最快的前三甲是北京、上海和天津。这些城市的地方政府都感到需要调控人口总量。但在我看来，人口流动是社会主义市场经济条件下资源配置的结果。现在我们过多地把资源集中在特大城市，由此导致大量人口向这些城市集中。中小城市集聚的程度就低一些，而且中小城市和大城市之间联系也相对较弱。这就涉及到一个问题：如何规划城市群的规模和布局。 目前，各地政府一般只管行政辖区内部事务，很少打破行政边界去做城市群的规划研究。我们国家发改委做一些区域规划，只能是原则性的，很难具体落实。我国学者对科学规划城市群的研究做得也不够。麦肯锡咨询公司前几年做了一个关于中国城镇化前景的研究，我觉得很受启发。他们通过系统动力学模型，模拟了四种中国城镇化的前景：第一种是以巨型城市（megacity）主导的城镇化前景，一个巨型城市3000万人口，以若干这样的巨型城市，来带动全国的城镇化；第二种是核心城市加上周边城市的巨型城市群，每个城市群6000万人，由若干这样的城市群来主导城镇化；第三种是以中型城市为主导；第四种是以中小型城市为主导。通过计算机模拟，研究发现集中城镇化对能源和土地的节约有好处。第一、第二种都算是集中城镇化，第三、第四种不是集中城镇化。麦肯锡作为一个美国在中国开展业务的公司，他们尚且能做这么大的课题，而我国有那么多的研究机构，却很少能涉及到这方面比较深入的规划研究。所以我个人觉得十八大报告关于科学规划城市群规模布局和增强中小城市各类功能的论述是非常有针对性的和非常有远见的。我们不能脱离城市群的整体规划来孤立地考虑中小城市的功能和发展，我们应该把城市群规划和中小城市发展两者结合起来考虑，使城市群中各类城市功能互补，增强各类城市，尤其是中小城市的吸引力和发展机会。一个跨越城市行政边界的、对整个城市群的科学规划对我国城市未来发展有重要的指导作用。 我们过去比较关注各个城市群的中心城市的发展，今后需要更多地关注城市群里二级或是三级城市的发展。例如在长江三角洲城市群中，中心城市上海的人口规模已达2400万人，未来要把注意力更多地放在人口规模为百万级的二级城市的发展。例如上海的郊区新城，以及上海周边的苏州、嘉兴、南通等城市以及它们下面的一些重要县市，已经或者未来能够发展为常住人口规模达百万级的二级城市，可以分担中心城市人口集聚的压力，应该实行紧凑型发展，有较高的建筑密度和混合功能，设施完善方便，同时有较大的农业和生态空间，而且联系中心城市的交通也很方便快捷，也是一个高效和绿色的城市。 伍江（同济大学副校长，建筑与城市规划学院教授） 我国新型城镇化必须注意两个特点：第一，它具有特定的空间条件。城镇化本来就是城市发展的一个必然阶段。中国的城镇化必须要符合中国的国情，不能照搬任何一个既有的模式，哪怕是所谓的理想模式；第二，中国的城镇化是在一个特定的历史时期发生的。今天的城镇化和过去的城镇化具有不同的时代特征。今天的城镇化和中国快速的经济发展紧密联系在一起。与计划经济时代的城镇化进程相比，今天的城镇化无论是速度还是规模都不能同日而语。今天新型城镇化已经变成了中国城镇发展最重要的机遇和背景。总之，它不可能重复国外的道路，也无法重复我国以前的道路。 从国情上来说，中国城镇化和西方城镇化有几个很不同的地方。第一，工业化的进程和西方不一样。正常情况下是先工业化，再城镇化。工业化带来对城市的压力，城市空间难以满足城市膨胀的需要，于是出现城市病。而我国当代的工业化起步晚，是在全球很高的工业化程度下进入快速工业化进程的。所以这种城镇化一开始就对城市承载的空间有了更高的要求。 第二，从我国的经济发展来看，中国大量的农业人口转为工业人口以后，如果不实现人口的城镇化，还有大量处于半工人半农民状态的人口存在，那么我国的工业化水平就很难真正达到其应有的高度。只有新增工业人口的完全城市化，生活品质得到真正改善，文化素质得到真正提高，中国才有可能应对持续不断的工业化和经济社会的彻底转型。 第三，中国人多地少，土地资源极其紧张。中国不能按照任何一个西方理想空间模式来规划城市。西方面对工业化带来的城市病首先想到的就是空间扩张和人口疏散，用一种回归田园的方法来克服工业化城市的拥挤。但中国必须走紧凑型、高密度的城市发展道路。世界上鲜有好的例子供我们借鉴。在近代历史上，西方工业化带来的城镇化被称之为“城市爆炸”。但中国今天的城市爆炸比起当年西方不知要快多少倍。几乎是在一刹那间造起来的城市，里面必然会在功能、空间和历史连续性等方面出现很多矛盾。因此，现在的规划比以前的传统模式面对的难度更大，必须更细致更周到更长远。 还有一个值得关注的问题就是市场经济条件下的规划转型。早期人类历史上的城市多是政治导向型的城市，不管是都城还是军事城市，统一规划比较容易发挥作用。后来随着文艺复兴运动之后的商品经济兴盛，统一规划面临严峻挑战。近代工业化以来，城市发展背后的市场力量使城市的发展更多地追逐市场的需求，城市变得越来越失控。于是才有现代城市规划的诞生。现代城市规划既是试图克服市场盲目性的，又是必须符合市场规律的。我们从计划经济模式中走出，并未彻底摆脱计划经济的思想桎梏，更不用说在市场经济机制下对规划本质及方法的完全把握了。与此同时，中国的政治体制仍是一个自上而下的决策系统，中国的城镇化进程是自上而下的政府主导型和未规范化的市场莽撞型的混合。城市规划和发展的过程中充斥着权力和市场的博弈。在这样的城镇化背景下，作为一位规划师，既无法摆脱政治权力对于空间资源和其他资源的绝对支配能力，又不能不充分考虑到市场的因素来配置空间及其它资源。规划必须要从政治和市场经济两个角度同时出发。 再一个问题就是，中国这么大人口的城镇化绝对不可能靠少数特大城市来完成。它一定是大中小型城市，乃至是更小的城镇来一起完成一个城市体系。不同规模的城市，有不同的政治和经济重要性，它在城镇化中所能够扮演的角色和它所能够接纳人口的规模是不一样的。超大城市的自然承载力有限，将所有的城镇化人口都集中在大都市是不现实的。我认为一定要发展各种规模的城市来适应。比如上海作为一个单一城市的人口承载力有限，但如果上海是由更多的中城市，小城市共同组成的城市群那么它的人口承载力就会大很多。当然大城市本身也不应该在新型城镇化中被轻视。大城市的能量极大，所以它还是在城镇化的过程中能扮演中小城市无法扮演的角色。我个人认为，中国的特大城市的空间资源和其它的自然资源使用的效率还是偏低，尽管这些城市已经很挤了，但这并不意味着它的空间已经产出了应该产出的经济和文化能级。同样的人口规模，同样的人口和空间密度，与一些现代化国际大城市相比，上海的经济文化还有极大的提升空间。一个高能级的紧凑型城市除了拥有较高的空间密度外，更重要的是要增加其经济产出的密度，并最终以此来不断提高城市的能级。 最后，中国新一轮城镇化一定要给予历史文化以极度的关注，决不能以切断千百年文明为代价。所有的城市发展都应视破坏历史文化为严重犯罪行为，遭国人所唾之。毁掉历史连续性的城镇化必然是失败的城镇化。 袁奇峰（中山大学地理科学与规划学院教授） 从学术上来说，我觉得新型城镇化这个词不存在。城镇化没有什么新型或者旧型，但是我们一直在说城镇化有两个阶段：一个是数量阶段，一个是质量阶段。在过去的30年里，中国的城镇化是完成了一个和工业化同步的以城市人口数量增长为特色的城镇化，但是这个阶段的城镇化是在急剧的社会转型期中实现的，虽然取得了很大的成就，但是也积累了大量的社会矛盾。 现阶段我国数量阶段的城镇化还要继续，工业化也还在进一步推动数量的增长，当然人们希望未来的增长是高质量的，大家也会日益重视质量的提升，在发展中解决存在的问题。从这意义上来说，城镇化是一个持续的过程，它正在从数量阶段到质量阶段转化的门槛上。严格讲“新型城镇化”不是一个学术词语，而是一个政治词语。在中国目前背景下意味着党和政府要加强对城镇化的领导和引导，更加关注城镇化质量的提升。

怎么去提高城镇化的质量呢？这是人们需要重视的问题，因为城镇化是国家重大社会转型过程，是和国家工业化同步的。中国的工业化来自于冷战结束以后全球产业分工这样一个大背景。在这样的地域分工里面，因为自己大量的劳动力和比较稳定的政局，我们获得了国际制造业产业分工这样一个角色。经过30年的改革开放，特别是在最近20年的发展中承担了世界工厂的角色，这是世界产业转移给中国带来的重大机遇。中国工业化得益于国家在30年以前开启改革以追求经济发展和人民生活改善为诉求，得益于我国在50年前鼓励生育的政策积累了大量剩余劳动力，以及较低的经济发展水平所具有的强大发展驱动力。正是因为有了国际产业分工，中国有了成为世界工厂的机遇，才有了中国这20年的快速工业化。 正因为外源式的工业化看重的是我国极低的劳动力成本，因此发展的结果必然会积累大量的问题。一方面是工业化大量的推进体现为人口大量向第二、第三产业的转移，反映成为一个城镇化水平的不断提升；另一方面，也正因为是低成本的城镇化，就必然会积累大量的社会矛盾和环境问题。特别是2000年以后这10年对工业化、城镇化的反思越来越多。对低成本的城镇化就有很多批评。这就是一个悖论：当年如果我们的成本不低的话，何以能够承受世界产业的转移？ 既然是低成本的城镇化，就要去承担低成本的因果累积。今天社会矛盾到了一个比较激烈的程度：一是经济发展以后，在人民生活水平普遍的改善的情况下出现的贫富差异；二是由于工业化与城镇化同步，城市型产业的大发展使得原来的城乡的差异没有得到很好的解决还扩大了；三是由于这种外源式的工业化导致的产业布局倾向于沿海和大城市，所以说区域的差距也不断扩大。区域差距、城乡差距和贫富差距多重矛盾并发，所以在享受发展红利的同时，承受了发展的负面性。 城镇化质量提升的关键是收入的分配，即从原来完全以生产增长为中心，转变到更关注分配，从更多的获取转变到更多的投入。这里受到很大的约束，这个约束就是中国能够在全球产业分工中能够争取的地位。过去中国是以低成本来获得“made in China”的优势，如果不能保持这种优势，是否能发现新的优势来替代？比如说我们能不能用10-20年的时间，把中国制造转变成中国创造? 能不能把资本的积累转化到人力资本的积累和创新资本的积累？只有实现了这种替代，有质量的城镇化才有保障。 以前习惯说中国地大物博，现在看却是人口众多，资源匮乏，这是对中国现状的共识。我觉得发展和分配这两件事在不同的阶段和政治背景下都需要有一个平衡，要兼顾。中国今天首要的还是一个发展的问题，如何用现有的发展成果造就我们新的竞争优势是关键的问题。所谓新型城镇化的关键不在于怎么分配，也不在于拉动内需，而在于我们能不能找到新的产业基石和支柱，替代低成本制造的优势，使新的支柱能支付得起我们城镇化的成本，能够支付更多民生和社会公平的成本。 我觉得对于城市规划的主要任务是资源分配。在现有的情况下，要先为地方政府盘算，是否能增加民生、社会公平和环境保护的投入，实现社会又好又快的发展。经过30年的演变，城市规划也由一个工程学科转变成为政策学科，它更加重视社会公平。一方面要配合政府，推进产业转移，创造产业升级的载体和平台。现在我们做规划在两个层面上都很有挑战。一个在发展规划上，能否借新型城镇化的政治观点把我们城镇化质量的理念融入进去：一个是对创新创业的扶持，对转型升级的偏重。政府要抑制住对土地财政的冲动，要把相当一部分土地财政和产业财政的收益用于扶持科技和创新；另一方面，除