行政诉讼中法院依职权调取证据制度之反思

２０１１年１月　第３２卷第１期　韶关学院学报・社会科学　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈａｏｇｕａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ・Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｊａｎ．２０１　１　Ｖ０Ｉ．３２　Ｎｏ．１　

行政诉讼中法院依职权调取证据制度之反思　

张志凡　

（广东商学院法学院，广州广东５１０３２０）　

摘要：我国行政诉讼中法院调取证据制度的发展确立了因循民事诉讼理论，但对这种发展路径需要反思。西方国家行政　诉讼法院调取证据制度的确立。以限制行政权力、保护公民权益为宗旨，体现了一种权力规范主义思想。我国现行法院调取证　据制度以了结行政争端为指导原则，这种思想偏离了行政诉讼的应然价值，有必要确立独立的指导原则用以建立正确的行政　诉讼法院调取证据制度。　关键词：行政诉讼；证据制度；立法指导原则　中图分类号：Ｄ９２６．２　文献标识码：Ａ　文章编号：１Ｏ０７—５３４８（２０１１）０１－０１２７－０４　

我国开启法院对公权力进行司法审查的民告官　行政诉讼机制当属１９８２年的《民事诉讼法（试行）））①。　１９８３年法院系统内部设立了经济审判庭，由该庭受　

理和审理包括行政案件在内的经济案件。法院系统　

于１９８７年陆续设立行政审判庭，１９８９年《行政诉讼　

法》出台。据全国法院审判工作统计，我国法院受理　

的一审行政案件数量自１９８３年开始确立行政诉讼　

制度以来逐年上升，直到２００１年达到顶点，到２０ｏ２　

年开始回落。至今一直停留在全国法院受理的全部　

一审案件的１．５％左右。但二审行政案件却不断增加，　到２００６年行政二审案件是一审行政案的３０．４％，占　

全国总上诉案件的５％②，而且公民不服行政机关行　

政行为的上访事件在不断增加。行政诉讼制度是一　

种司法审查制度，从证据学角度来看，行政诉讼实际　

上是行政证据审查制度，行政诉讼中法院调取证据制　

度对事实的准确认定和对诉讼目的的实现都具有重　要意义。我国的行政诉讼法院调取证据制度现状如　

何。以比较法视角进行分析会得出较准确的结论。　一、我国行政诉讼中法院调取证据制度的指导　

原则具有非独立性　

确立合理的证据制度以公正查明案件事实．是　我国行政诉讼法制建设的重要内容。我国行政诉讼　

制度建设，经历了几个不同阶段。　

（一）直接适用民事诉讼法的超职权主义苏联模式　新中国成立后，我国的立法模式深受前苏联的　

影响。在前苏联的诉讼模式中，法官不是旁观者，是　发现者，因而法院应主动收集证据，法院的审判活动　

也是一种证明活动。“在苏维埃民事诉讼中，法院　不受当事人声明的约束，它有权查明任何对案件有　

重要意义的事实，不问当事人是否曾经提出过这些　

事实”［１】。正是在这种理论的影响下，我国建立了以人　民法院为查证主体的证据制度，有的学者将其称之　

为超职权主义模式。我国从１９８２年行政诉讼启动到　

１９８９年《行政诉讼法》出台的这段期间，行政诉讼适　

用民事诉讼的程序规定，人民法院调取证据制度采　

用这种超职权主义模式。　

收稿日期：２０１０—１１－１６　作者简介：张志凡（１９７１一），男，湖南邵阳人，广东商学院法学院硕士生，主要从事中国行政法学研究。　（　民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定：“人民法院审理行政案件适用本法。”据统计，自１９８２年至１９８８年间，有１３０余个法律、法　规规定了可以起诉的具体行政行为范围。　②全国一审行政案件２００１年为１００　９２１件，２００２年为８０　７２８件，２００６年为９５　０５２件，但２００６年的行政二审案件达２９　０５４件，　ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｃｏｕｒｔ．ｏｒｇ　２０１０年１Ｏ月１５　Ｅｔ浏览。　

１２７　（二）受民事诉讼结合说影响的１９８９年《行政诉　

讼法》立法　随着我国经济快速发展，民事案件急剧增加，人　

民法院不堪重负，学者们对我国民事诉讼领域的超　

职权主义模式证据制度进行反思，提出了结合说。　受民事诉讼领域结合说的影响，我国１９８９年《行政　

诉讼法》确立了当事人举证责任和人民法院调取证　

据相结合的制度，第３４条规定：“人民法院有权要求　

当事人提供或者补充证据；人民法院有权向有关机　

关以及其他组织、公民调取证据。”　

（三）受民事诉讼补充说影响的法院补充性收集　

证据制的确立　

在民事诉讼领域，受英美法系当事人主义的影　响，补充说的观点被提出来。补充说认为，当事人是　

举证责任的主体，人民法院不负举证责任，证据原则　上由当事人提供，人民法院只进行补充性收集。我国　

行政诉讼证据制度采纳该种学说，最高人民法院　

２００ｏ年３月通过的关于执行《中华人民共和国行政　

诉讼法》若干问题的解释第２９条明确人民法院依申　

请调取证据的情况．以限定人民法院依申请调取证　据的范围。２０ｏ２年通过的《最高人民法院关于行政　

诉讼证据若干问题的规定》第２２条再次限定人民法　

院依职权向有关机关以及其他组织、公民调取证据　的范围，第２３条又进一步规定原告或第三人可以申　

请人民法院调取证据的范围。我国现行行政诉讼法　

院调取证据制度，以民事诉讼领域的补充学说为理　论基础，以当事人主义为指导，以限制人民法院的　

“职权擅断行为”为根本出发点．人民法院调取证据　

的职能受到严格限制，基本丧失调取证据的自主权，　只能在极为有限范围内调取证据。　

我国行政诉讼司法实践至今已经历２０多年．法　

院调取证据制度以民事诉讼理论作为其理论基础。　

现行行政诉讼法规定人民法院不得依职权调查取　

证，举证责任完全由当事人承担。当事人如不能完成　

证明其所主张事实的责任只能败诉，而不管其合法　

权益是否真的受到侵害。我国现行法院调取证据制　

度以了结争端为其唯一目的，放弃了行政诉讼规范　

行政权力保护公民权益的职责。　

二、西方国家行政诉讼中法院调取证据制度之　

考察　

在普通法系国家，行政诉讼和民事诉讼都由普　

１２８　通法院审理。而在大陆法系国家，受公、私法划分思　

想影响，民事诉讼和行政诉讼由不同的法院审理。但　

不管是大陆法系国家还是普通法系国家，都从本国　

的实际出发，在对行政行为的司法审查方面形成了　

完善的既指导行政机关又调整行政权力的司法控制　

法律体系。　

（一）法国在司法审查中采取职权主义查证方式　

法国在普通法院以外成立一个行政审判体系。　

行政法院必须承担控制行政权力。指导行政机关的　

责任。法国行政诉讼，分为完全管辖权之诉、越权之　

诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚　

之诉等　挪。进行司法审查，行政法院二般对行政机　

关既审查程序性事实，也审查作为行政机关认定的　

事实即实体性事实。对事实的审查，法官在行政诉讼　

中具有较大的主动权，负责查明事实和调查证据。法　

官调查证据不受当事人提供证据材料的限制和影　

响，不论是对原告或被告有利或不利的证据都要调　

查［２］２０９。这是典型的职权主义查证方式。　

法国实行职权主义查证方式。首先，认为在行政　

诉讼阶段法院通过当事人的举证和抗辩往往查不明　案件事实，但法院又不能退回行政机关处理．因此法　

院应当主动查明案件事实特别是审查行政行为的程　

序性事实，查明行政程序的公正合理程度；其次，认　为解决行政争端不是行政诉讼制度的唯一目的。它　

的主要目的是规范行政权力，而行政诉讼当事人处　

于不平等地位，行政机关凭藉优越地位可以采取消　

极抵抗的态度拖延诉讼时间，扣留重要证据，法官主　

动调查事实和证据可以加速诉讼程序的进展．做出　

公正判决，使公民权益能得到及时有效保护。总之，　

法国职权主义模式以充分实现法院控制行政权力、　保护公民权益、指导行政机关行政活动为目的。　

（二）英国在司法审查中没有要求公民承担举证　

责任　

在英国，公民的权利和利益受到行政机关侵害　

时或可能受到侵害时，公民可以有多种防卫手段和　

申诉途径。普通法院根据保护公民权益的需要采取　

不同方式对行政机关行使监督权，禁止它们的活动　

超出权限范围，从而迅速有效地维护公民权益［３］Ｈ　。　

英国的司法审查以形式审查为主，它是基于英国相　

对完善的程序制度，在英国制定法中规定了严格的　

程序，英国调查法同时还赋予公民对调查不满意时　

的救济权利。公民如果认为调查违反程序规定可以　向法院及其他机关申诉，从而在认定事实方面保证　

行政权的正确行使。但是并不是不审查案件事实，　

如果法院认为应当审理这些证据，则应将证据发回　

行政机关，由行政机关承担审查案件事实的责任。　

英国法院对行政权力监督的主要目标是控制、指导　

行政权力的行使，保护公民权益，而不是解决争端。　

普通法院如认为必要，也可将案件事实交由调查法　

庭进行调查，调查法庭采用纠问式程序，主动搜集　

证据［３１９９－１ｏｏ。　

由此可见，不论是在普通法系的英国还是大陆　

法系的法国．司法审查的目的最终指向对行政权力　

的指导和控制，规范行政权力的正当行使，以权力规　

范主义思想为主导的英国和法国在行政诉讼中都以　

客观公正地查明事实为依归。当然，由于行政程序　

制度完善程度的差异，法院调取证据制度存在不同　

特点．法国法院承担调取证据全面查明事实的责任；　

而英国普通法院将调取证据查明事实的责任交给行　

政机关，一般不主动依职权调取证据，在特定情况下　

也采取调取证据措施，不将证明责任不负责任地完　

全推给行政相对人。　

三、我国行政诉讼中法院调取证据制度独立立　

法指导原则的确立与制度建立　

（一）指导原则确立的独立性要求　通过比较西方国家行政诉讼法院调取证据制度　

确立的路径，反思我国的法院调取证据制度，可以推　

导出我国现行行政诉讼法院调取证据制度应然的立　

法指导思想。　

我国的行政程序制度及行政机制，不能保证行　

政权力得到公正行使。很明显，我国行政程序制度　

正处于发展阶段。行政程序法典至今没能出台，行政　

人员还没有普遍树立程序正义观念。我国行政内部　

制约机制在控制行政权力对公民的公正行使方面尚　

没有合理的程序性规定，还处于探索阶段。我国行　

政机关不能象英美等国依靠完善的行政程序制度及　

内部制约机制承担查明事实的责任，保障行政权力　

公正行使，规范行政权力必须依赖外部救济途径。　我国虽广泛地规定了　行政活动实施监督的主　

体（监督主体包括国家权力机关、司法机关、行政机　

关及社会组织和个人）　，但是所有这些监督主体还　

不能成为对我国行政权力进行规范的足够力量。在　

西方国家同样存在着其他行政救济途径①，但都认识　

到这些救济途径的有限性而重视司法审查对规范行　

政权力的重要性。　

可见，行政诉讼不同于民事诉讼，民事诉讼的目　

的限于了结争端。仅仅为了结争端可以由当事人承　

担举证责任，法院可以处于消极地位仅根据当事人　

提供的证据而不需要准确查明全部案件事实就做出　

判决，达到了结纠纷的目的。行政诉讼的目的不应局　

限于仅仅解决行政争端，还应承担规范行政权力的　

责任，必须对行政行为进行认定，纠正违法行政行　

为。保护公民合法权益。我国行政诉讼法第一条规定　

审理行政案件的目的是保护公民、法人和其他组织　

的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职　

权。法院应当承担规范行政权力的责任，我国行政诉　

讼需要及时解决行政争端，但更主要的是通过对个　

案的司法审查以规范行政权力，保护公民的合法权　

益。这本应成为我国行政诉讼法院调取证据制度的　

立法指导原则。　

（二）行政诉讼法院调取证据制度建立的特殊性　

考量　

法院规范行政权力、保护公民合法权益的逻辑