基于新制度经济学视角的美国移民制度分析

1 基于新制度经济学视角的美国

移民制度变迁分析

杨脉 周建耀

西南大学经济管理学院2011级经济学班

摘要：作为一个典型的移民国家，四百年间，来自全球各地的移民涌入美国，共同铸就了今日强盛的美利坚。完全可以说，是移民造就了美国，移民发展和改变了美国。建国两百多年来，移民制度的制定与调整对美国政府来说一直是一项非常重要的工作。二百多年间美国移民制度在不断调整、不断完善，由垦荒时代的来者不拒到后来的规定限额再到今日吸引鼓励技术、投资移民，始终适应美国经济、社会发展的需要，取得了卓有成效的成果。今日美国是拥有3.15亿人口、100多民族的世界头号强国，这些移民政策功不可没。本文试图从新制度经济学的视角，对美国的移民制度变迁过程做出一些分析。

关键词：移民，社会心理，多样化，效率分析

“美国是一个移民国家，同时还是一个法治国家，在我们为移民问题争论时，我们必须记得，正是那些努力工作的人们（非法移民），作者美国人不愿做的工作。他们为我们的经济活力做出贡献。”

——美国前总统 布什

“美国要感谢移民的贡献。巨大的移民浪潮给美国带来了丰富的文化遗产，也给美国的发展提供了动力。”

——美国首位华裔部长、布什政府劳工部长 赵小兰

一、 美国各时期移民制度综述

1776年美国建国开始，国会就授权总统保证进入美国的外国人没有疾病而且品性端正，此后有关移民的法律和规定相继问世，经多次修改，最终形成了目前世界上最复杂，最繁琐的移民法规，而每一次变动，不是给某些人带来机会，就是使某些人失去机会。 2

美国历年来移民制度表（1776至今）

年份（年） 相关制度 主要内容

1798 《外国人法案》 授权总统驱逐其认为有害于国家安全的外国人出境

1808 美国宪法修正案 禁止奴隶输入

1875 国会规定 国会首次对不准进入美国的外国人进行分类，其中包括娼妓，精神病患者等

1876 最高法院判决 决定外国人能否进入美国的权利属于联邦政府，任何州设移民条例均属违宪

1882 《禁止输入中国劳工法案》 禁止在1943年以前输入中国劳工

1907 《移民法案》 扩大了不可入境类的范围，其中包括16岁以上的文盲，以及日后对东方人进入美国的限制

1921 移民配额法规 规定每个国家每年进入的人数不得超过1910年该国公民在美人数的3%

1924 《种族法案》 制定永久性配额，除西半球国家外，全世界所有其他国家每年进入美国移民总数最多不得超过15万

1943 《废除禁止输入中国劳工法案》 规定中国居民可以移民美国

1948 《失去家园者法案》 允许40万德国、意大利、奥地利难民进入美国

1952 《移民与国籍法》 制定了以家庭团聚、保护国内劳工市场以及要求移民拥有技术为内容的有关法规

1965 《移民与国籍法修订案》 废除种族配额，代之以八个类别

1976 《移民与国际法修订案》 取消东西半球的移民差别，代之以全球性的固定配额，每国每年移民配额不得超过2万

1978 国会规定 取消每个国家的单列配额，确定每年进入美国的移民不得超过29万

1981 《移民与国籍法修订案》 取消外国人登记制度，给台湾和大陆分别实行配额每年2万人

1990 《合法移民改革法案》 增加了配额，创立了投资移民类别，以人种多元化为宗旨的抽签移民类别

1996 《非法移民改革和移民责任法》 加强边境控制，阻止非法移民，增加了不可入境的类别，削减合法移民的社会福利 3

（一）早期（1776-1882）

早期的移民制度，要显得内容单纯，目的明确。除去对被认定为对社会不利的小部分人，美国对于外国移民几乎来者不拒。

1776年美国建国，成立政府，各项制度都需要新生的政权重新制定。而当时对英国的战争尚未结束，美国政府工作重心自然放在独立战争上，其他次要的制度都未来及制定，包括移民制度。所以，美国在建国初近20年间一直未有正式的移民制度，来自任何地方的人均可自由进入美国。随着政治局势稳定下来，美国政府的逐渐成熟，美国开始规范国家各方面的法规。1798年，美国第一个移民制度诞生，主要内容为国会“授权总统驱逐其认为有害于国家安全的外国人出境”，对移民的管制从无到有，美国移民制度由此起步。当时，美国政府只认为部分外来人员可能对美国社会产生不利影响，比如娼妓、精神病患者、颠覆分子等，他们进入美国后增加社会的不稳定性，处理这些问题无疑要付出一定成本。除此外，在1882年以前的整个早期移民法中，对移民除了有害于公众者以外基本上没有限制。这基于美国在建国之初的头一百年需要大量移民来开发和建设这个国家的国情，因此对移民几乎是来者不拒。从某种意义上讲，当年的美国也全凭这一卓有成效的移民政策，是美国能够在短短的一百年即由东向西迅速拓展，也就是我们常说的“西进运动”，并使中西部也逐步工业、城市化。

从上表内容中可以很清楚地看出，从1798年开始驱逐认定有害于国家安全的外国人出境，到后面禁止奴隶进入，禁止娼妓、精神病患者、颠覆分子以及中国劳工进入，都是对不利分子的限制、驱逐，确切地讲，一个在意识形态上根据不同时期的具体情况，慢慢演变的渐进式过程。其中《外国人法案》的英文名为“Alien Act”，“alien”一词有“不相容的，不同性质的”一义，可见，美国对不利分子存在些许歧视和排斥。

值得一提的是， 美国1808年禁止输入非洲黑人奴隶的宪法修正案是在与英国的政治斗争中诞生的。虽然明令禁止，但由于高利润和美国南方棉花种植园的迅速发展，事实上19十九世纪上叶美国黑人奴隶的输入从未停止。五十年间，数百万非洲黑人被贩卖的美国南部。

（一）中期（1882-1952）

移民制度的中期主要经历了两次世界大战和一次空前的经济大萧条（1929-1933）。这个时期的移民法总地趋于保守和相对静止的状态，反映了美国随着移民垦荒时代的结束，开始有选择地拒移民于门外。

在这一阶段由于经过两次世界大战和人萧条时期，一方面由于美国担心战争把难民推进这个国家而对移民开始实行配额限制，另一方面又因大萧条使美国失去了对移民的吸引力，因此进入美国的移民减少，移民法也几乎没有大的变更。

同时从表中可以看出，一些移民法规有着比较深刻的历史背景，比如1921年的移民配额法规，正是在一战过后，这样的背景使得美国在制度上更加严厉，也就产生了配额制度，从比例上和数量上来达到控制移民的目的；同样，1948年的《失去家园者法案》也是在二战之后，对难民的进入进行控制和管理。

美国移民配额制出现的背景

1、20世纪初期，美国社会问题频出，工人运动频繁、贫富差距过大、政治腐败、城市管理问题等各种矛盾突出，社会具备了排外浪潮出现的前提条件； 4 2、期社会达尔文主义在美国社会盛行，种族主义兴起。种族主义者鼓吹对东南欧裔移民和黑、黄种人的歧视，加剧排外浪潮；

3、一战与苏俄社会主义的发展。

（三）后期（1952年至今）

美国的后期移民制度，在中期的基础上进而将移民细分为多个类别，废除按东、西半球实行配额的方法，实行全球性的配额，规定每年移民的上限。对而后的非法移民进行严格打击等，美国后期的修改显得更加现代化，多样化和具体化。其中，制定的1952年制定的亲属移民、技术移民等措施底，改变了美国移民法的基本精神，同时奠定了美国现代移民法的宗旨及基本构架，从这个时期开始，由于美国一跃而为世界头号经济强国，美国也因此成了各国移民的首选。一方面出于历史原因，因为美国是由移民和移民后代建成的国家，不可能切断移民背后的历史、血缘渊源而就此关闭国门，另一方面源于早年即有被滥用趋势的保护劳工市场观念，美国又力图把国门关闭，此外涉入移民法的机构除原有执法部门外，更有工会、利益集团和司法参与。还有自60年代开始的非法移民，也使美国的移民政策倍受冲击，移民制度的最终制定趋于复杂。

二、美国移民制度变迁的新制度经济学分析

（一）变迁主体

美国立法部门、政府

（二）变迁动因

美国的移民制度二百多年来一直行之有效，始终是美国经济社会发展需要的产物，而历次的变迁都有其深刻的历史背景与原因。

一、内动力

美国社会的发展需要就是美国移民制度变迁的根本原因。当现行的移民制度

与不能满足美国社会发展的需要时，政府就会做出相应调整，变更移民制度。无论早期实行对外国移民的分类还是中期增加移民配额制还是后期废除按国别废除限额实行全球限额制，都是如此。

二、外动力

早期：1808年宪法修正案的诞生

虽然已经独立，但建国后几十年间，美国与英国的摩擦仍然不断。英国人仍然进行大规模的奴隶贸易，将黑人贩卖到美洲，自然包括美国，但这些都是以私人名义进行，影响两国关系。美国为此与英国协调，两国同期都颁布了禁止奴隶贸易的法令。抛开人道上的考量，实际上这不利于当时美国南方经济的发展，种植园经济的发展需要大量廉价劳动力，所以奴隶走私从未盛行。

中期：美国1921年开始实行移民配额制

一战和苏俄革命。一战后期，与德国的敌对引发美国政府和社会对德奥裔美国人的镇压和迫害以及对德奥移民的限制。而苏俄革命引发的美国工人运动导致 5 美国社会尤其是资产阶级的排外思想严重。

后期：加强对非法移民的管制

非法移民问题突出。二战后第三世界国家出现解放、独立浪潮，更多民众为追求更好的生活希望进入西方发达国家。美国以其世界头号强国的地位和移民国家的本质成为移民首选的目的地，非法移民问题突出。

（三）变迁方式

（一）强制性变迁——自上而下

1、强制变迁

二百多年来，除了个别时期，美国的移民浪潮整体显得比较凶猛，如图表中所说，娼妓、颠覆分子、精神病患者、疾病患者等对美国无疑是会产生不利影响，而后的战后难民以及各种非法移民都给美国带来了很大的问题，因此美国不得不对这些问题当即整顿，从美国各个时期的社会心理、行为动机以及思维方式上讲，正是为了杜绝这样的情况，使得移民进来的群众“良民度”更高，美国不得不强制性修改相关法案，力求营造一个良好的移民氛围。

2、强制变迁

以1965年《移民与国籍法修订案》为例，该法废除了种族配额，代之以设立八个类别，正是与黑人领袖马丁路德金的黑人运动相关，这迫使美国国会修改了《民权法案》，进而《民权法案》与当时的《移民与国际修订法修订案》产生冲突，才导致了这一法案的进一步完善。

在很多个时段，相关的移民法案都有这样的变迁方式，但基本上都有相应的背景，与时事有重大的相关性。

2、渐进式变迁

从整个移民制度变迁过程中可以看出，相近的年代几乎都是对移民制度进行小修小补，使得这些条款更加具体化，对各类人群更有针对性，这种渐进式也相当于是制度变迁的“软着陆”，有一个逐渐适应的过程，使得每个时期变迁过后都不至于发生太大的冲突。

（二）诱致性变迁——自下而上

由于亲属移民、难民等情况是客观存在的移民诉求，这里可以略去不谈。

技术移民对于美国的经济文化的飞跃式发展是一个极大的促因。二战之后，来自欧洲、亚洲的许多科学家、高级技术工人来到相对和平民主的美国，他们享受着美国给予的福利，贡献出自己更大的回报，对美国的航空航天、生物化学、电子科技等领域提供了巨大的知识灵感，使得美国得以在后面的几十年，甚至至今都在世界上占据着巨大的优势。相对来说，技术移民未必需要非常知识层面的技术，如果一个人会剪窗花，而且在这一方面能力无可匹敌，美国又没有这方面的东西，那么也是很受美国欢迎的，因为这样的东西既新奇又有营养，对美国的文化、经济等方面都会成为一个潜在的促进。