行政道德责任的特点

２００６年１　１月　第１１期总第１５３期　理论学刊　

Ｔｈｅｏｒｙ　Ｊｏｕｒｎａｌ　Ｎｏｖ．２００６　

Ｎｏ．１１　Ｓｅｒ．Ｎｏ．１５３　

行政道德责任的特点　朱　岚　（国家行政学院综合教研部，北京１０００８９）　［中图分类号］Ｂ８２—０５１；Ｄ６４８．１　（文献标识码］Ａ　（文章编号］】００２—３９０９（２００６）ｌ】一００８７—０３　行政过程是行政主体行使和运作行政权力的过　程，也是行政主体履行责任的过程。作为公共权力　的运作者和实施者，行政主体应当承担的责任既包　括政治责任、法律责任、行政责任，也包括行政道德　责任。与其他几种责任相比，行政道德责任具有以　下几个显著的特点：　一、行政道德责任承诺对象的模糊性　任何责任，都存在着谁负责和向谁负责的问题，　即责任主体和责任承诺对象的问题。在现实的行政　生活中，无论是政治责任、行政责任还是法律责任，　其责任承诺对象都是直接的、明确的、具体的。这些　责任因其承诺对象的明确性而易于实施、易于操作。　行政道德责任承诺的对象，对内是行政人员自己的　良心，对外是行政权力的授予者、委托者，即社会公　众。这是因为，行政权力的权源是社会公众，正确地　行使行政权力、维护公共利益，是公众对行政权力行　使者道义上的要求。因而，行政人员必须为自己的　行政行为向社会公众负责。这是行政道德责任最根　本的属性。问题在于，作为行政道德责任承诺对象　的公众，不是一个具体的对象，如具体的组织或行政　长官，而是一个抽象的、集合的概念。于是，在现实　的行政生活中，公众的权力具体化为具体行政机关　的权力，公众也让位于具体的权力授予者，如直接的　行政长官，进而公众这一行政权力的根本来源逐渐　被虚置、忽略、淡忘，甚至被否认。由此，行政人员向　公众负责这一行政道德责任的根本属性，也就常常　被向主管领导负责的直接属性所模糊，甚至替代。　作为行政人员，由于对行政权力来源认识上的模糊，　或者行政道德责任感淡漠，他们甚至不知道自己对　公众负有行政道德责任，当然也就谈不上行政良心　的谴责或安慰。其实，目前行政领域里唯上、唯权、　唯官的官僚主义和形式主义现象，既是对行政权力　根本来源和权力设定初衷的极大背离，也是对行政　道德责任的遗忘。所以，进～步明确社会公众这一　行政道德责任承诺对象，是提高行政人员行政道德　责任感的前提，也是行政机关正确行使行政权力的　前提。　

二、行政道德责任作用范围的广泛性　对行政人员来说，不论是政治责任、行政责任，　还是法律责任，均表现为一种以制度性规范体现出　来的外在的、刚性的、强制性的责任，而行政道德责　任则是一种内在的、弹性的、非强制性的责任。与其　他责任相比，行政道德责任发挥作用的范围更为广　泛，方式更为灵活，影响更为深入、持久。这是由道　德本身的特点所决定的。道德具有自主性、创造性，　它渗透和贯穿于社会生活的各个领域之中，运用社　会舆论、借助人的内心信念协调利益关系，润滑社会　刚性的管理机制。就行政领域来说，不管怎样削减　或限制行政主体的自由裁量权，行政主体都仍然会　拥有一方自由裁量的空间，而这个空间也正是行政　道德责任的用武之地。也就是说，行政主体在“遵　纪守法”的前提下仍然会有很大的活动余地。这是　因为，无论政治、行政、法律等制度性规范体系多么　庞大、系统、严密，都不可能是完全的、充分的、无遗　漏的，制度、法律等强制性规范的简约性，使其不可　能事无巨细地对一切行政事务都作出详尽规定。一　旦刚性的规范鞭长不及或者有空可钻，不仁者仍将　为恶。规范上的真空和死角既然难以避免，刚性责　任“盲区”的出现也就是必然的，这就需要弹性的道　德责任随时随地来“补位”。而且，行政生活是纷繁　复杂、变动不居的，不断发生的行政行为不可能被囊　括在一个一成不变的模式当中，作为责任的政治、行　８７　

维普资讯 http://www.cqvip.com 政、法律约束受自身刚性的局限，在繁杂变化的公共　事务面前，有时会显得软弱无力，更何况利益的驱动　常常导致铤而走险、以身试法者“前仆后继”，这也　给行政主体道德自主性、创造性的发挥留下很大的　空间。事实上，制度性规范所提供的仅仅是一个原　则性的框架而已，它可以要求行政人员做什么、不做　什么，却无法要求行政人员以什么态度、怀着什么情　感去做。这些都与主体的行政道德责任感有关。所　以，如果没有高度的行政道德责任心，行政人员自由　裁量的空间也恰好正是滥用职权牟取私利的机会。　在现实社会中，一些人虽然在制度的管辖和法律的　威慑下不敢胡作非为或为所欲为，但是由于没有道　德责任感，导致钻制度规范的空子或者打制度规范　“擦边球”的现象时有发生。在行政实践中，行政人　员对行政道德责任的良好履行，往往意味着对政治　责任、法律责任、行政责任的良好履行；而行政人员　在政治、法律、行政上的失职、渎职，则必然包含着其　行政道德责任的缺失。总之，与其他责任相比，行政　道德责任具有更广泛的涵盖性，或者说，行政道德责　任是最高的责任。　三、行政主体道德认识上的自觉性和道德情感　上的自愿性　道德责任是社会生活和社会关系对现实的人的　要求，是一种道德自律精神。行政道德责任不仅是　行政权力运行的必然要求，是行政生活的客观需要，　更是或者更应该是行政道德主体的内在要求，是行　政道德主体道德自我完善的内在需要。行政人员的　行政良心是行政道德责任的承诺对象，这是行政道　德责任与其他责任的不同所在，也是行政道德之所　以具有主动性、创造性的关键所在。也就是说，行政　道德责任是行政主体自觉意识到的，也是主体自愿　承担和履行的责任意识，是以行政主体道德认识上　的自觉性和道德情感上的自愿性为基础的，而不是　外在的、被动的、强制性的。具体说来，其一，承担行　政道德责任是社会生活和行政关系对行政主体的要　求，是行政人员在社会中享受道德权利的必要条件。　作为主体的人在社会生活中的相互联系、相互依存，　就使得主体之间相互承担责任成为必要。社会成员　对道德规范的普遍遵守和对道德责任的普遍履行，　是社会稳定和发展的基础，是社会有序运行的保障，　行政生活、行政人员也不例外。其二，承担行政道德　责任，是行政人员道德自我完善的需要。所谓道德　自我完善，是指个人为实现自身全面发展所采取的　８８　道德自我教育和自我修养的步骤、方式、方法和过　程。道德的自我完善是人的全面发展的重要内容，　履行道德责任则是道德主体自我完善的重要途径。　比如，承担行政道德责任是行政人员个人取得身心　平衡的方式之一。没有道德责任感的人往往锱铢必　较，多做一点事情就觉得自己吃了亏，怨天尤人；而　具有高度道德责任感的行政人员在牺牲个人利益、　为他人为社会奉献时，会觉得这种牺牲是应该的、崇　高的、光荣的，从而获得身心的愉悦和满足，进而激　发自己更强烈的道德责任感。所以，行政道德责任　作为一种内在的道德驱动力量，不仅可以督促行政　人员圆满地完成制度所规定、职位所赋予的职责，而　且可以驱使其给硬性的责任规定赋予道德情感色　彩，凭借高度的道德责任感，“超越”职责，甚至可以　坚持道德信念，以主动的道德精神抵制上级组织或　行政长官违背公共利益的决策，抵制其不道德的行　政行为，自觉地扬善弃恶，扶正祛邪，使公共利益合　理化、最大化。在行政道德责任感的驱动下，行政人　员在规范行政主体行政活动的过程中，使主体的行　为得到升华的内在力量，正是源于高度的行政道德　责任感。所以，行政道德责任作为行政主体自觉意　识到和自愿承担的义务，能形成特定的动机、意图、　目的　有效地堵塞制度规范的漏洞，并促使行政主体　在行政行为实施过程中，积极、主动地促成一个合乎　道德的行政行为的产生，最大限度地实现行政目标。　在这个过程中，行政人员也不断完善自己的行政人　格，提升自己的行政道德境界。总之，行政道德责任　作为一种内驱力量，涵盖了行政人员自我发展、自我　完善的本质追求，也为公共行政开辟了更广阔的发　展空间。　

四、行政道德责任实现上的更大的自律性　政治、行政、法律责任对行政人员是一种他律，　具有明确、规范和强制力保证的显著特点，主要依靠　外在的强制性手段来实现，从而保证行政管理活动　的有章可循、有矩可依，保证行政权力不被滥用或僭　越。行政道德责任本质上是一种自律责任，其最终　实现不是依靠强制性手段，而主要是诉诸行政人员　的内心自觉，通过行政道德教育和自我道德修养，启　迪行政人员的道德觉悟，提高其道德认识，激励陶冶　其道德情感，锻炼其道德意志，确立和强化其正确的　行政道德信念，养成良好的行政道德习惯，将刚性的　他律责任转化为柔性的自律责任，从而对行政行为　发挥制约、规范、引导作用。同时，通过形成广泛的　

维普资讯 http://www.cqvip.com 道德舆论，培育良好的行政道德环境，来强化行政人　员的行政道德责任感。政治、行政、法律等以规范性　条文体现出来的制度性规范更多地着眼于“惩恶”，　如法律责任等以其权威性和强制性惩戒违法行为，　以其威慑的力量使人不敢作恶，而行政道德责任的　实现则是“扬善”，以其说服力、劝导力引导善的行　为，成为使人为善的内在动力。强制性的规范能制　裁成克杰之流违法乱纪的腐败分子，却培养不出郑　培民、任长霞等廉洁奉公、一心为民的公仆。从这个　意义上说，行政道德责任的实现具有更积极的意义。　当然，政治、行政、法律责任与行政道德责任实现的　机制虽然不尽相同，但四者并不是彼此孤立的，而是　相互联系、相互促进的。法律等制度性规范以其实　现机制的强制性而为行政道德责任的实现提供了强　有力的保障，而外在制度性规范的实现也离不开行　政主体行政道德责任感的支撑。强制性规范只有内　化为行政人员内在的道德责任感，才能更加有效地　发挥制约作用。　从道德责任形成的规律看，人们接受和践行道　德责任有一个从他律到自律的过程，制度性规范的　强制性约束不仅是必经的阶段，而且是实现道德自　律的必要前提。行政道德责任感培养的过程本身，　就是一个自律与他律相统一、自觉与强制相结合的　过程。所以，要把硬规范和软规范有机地结合起来，　双管齐下，一方面要通过刚性的规范来保证行政主　体正确地做事，即不做制度性规范禁止做的事情；另　一方面要加强行政道德教育和修养，保证行政主体　做正确的事情，最大限度地实现公众利益、实现社会　公正。当然，自律是更高的目标。一个仅仅诉渚于　他律和强制的社会，一个纯粹依赖外在规范的社会，　既不符合人的全面自由发展，也不符合人类文明发　展趋势。高度的自律性是人类全面发展、社会文明　进步的必然要求，这也正是培养行政人员道德责任　感的虽终意义所在。　五、行政道德责任追究上的不易操作性　责任追究是责任实现的重要保证，或者说是责　任实现的一个重要环节。没有责任追究，责任就可　能流于形式。正如政治、法律、行政责任的实现是强　制性的，而行政道德责任的实现是非强制性的一样，　政治责任、法律责任、行政责任的追究也往往是通过　强制性手段进行的，如撤职、罢免，或责令辞职，或移　交司法机关，而行政道德责任的追究则主要是通过　行政人员良心的自我审判发挥作用，是行政人员个　人的自我追究。这就使现实行政生活中行政道德责　任的追究成为难题。　目前各地相继出台的行政官员引咎辞职制度，　是追究行政道德责任的一种比较有效的方式。与强　制性的责令辞职不同，引咎辞职所追究的是官员道　义上的责任。引咎辞职是指责任人的过失或过错既　不违法，也不违纪，够不上追究法律和行政责任，但　却损害了公民或公众的权益，造成了一定的负面影　响，或者公众舆论反响特别大，责任人因此而感到愧　疚、自责，于是在行政良心的拷问下，自己主动承担　过失或错误的责任，并通过引咎辞职来解脱愧疚感，　获得心理上的慰藉。所以，引咎辞职其实是行政道　德意义上的自我责任追究。　引咎辞职源自内在的压力，是出于道德良心的　产物，是官员高度的行政道德责任感、官员的自律意　识发挥作用的结果，是一种勇于承担责任的表现，甚　至可以说，是一种可嘉的道德品行。因而，作为行政　道德责任的追究方式，引咎辞职应主要由官员自由　选择，而不应由外在的权力强制执行。目前，大部分　关于引咎辞职的制度中都规定了一些硬指标，强制　性地规定官员在什么情况下要引咎辞职，这就把引　咎辞职等同于责令辞职了。当然，一些官员明知自　己该承担责任还推三托四或避重就轻，应该引咎辞　职而不辞职，这就需要进一步健全引咎辞职制度，借　助强大的舆论压力使有“咎”者辞职。同时，要给引　咎辞职的官员改过迁善、东山再起的机会，真正形成　一种能上能下、能下也能再上的用人制度。　促使官员引咎辞职的内在压力是官员的行政良　心，外在压力则应该来自公众和舆论，而不应该是来　自上级领导。引咎辞职从本意上来说，是对公众负　责、对自己的良心负责的产物。基于此，一・方面，要　提高行政人员尤其是领导干部的行政道德素质，增　强其行政道德责任感；另一方面，如果政务不公开不　透明，群众的监督、公正的舆论缺席的话，也就不会　有真正意义上的引咎辞职。所以，必须让公众的知　情权得到切实的保障，让相关官员更切实地感受到　来自公众和舆论的压力，并凭着自己的道德良心作　出自己的抉择，承担自己应该承担的责任，这样才能　使行政道德责任的追究落到实处。