我国城市防洪排涝工作形势分析

第25卷第3期2015年06月Vol.25NO.3Jun.2015中国防汛抗旱近年来，社会各界和广大群众高度关注城市防洪排涝工作，把城市的排水系统比作一个城市的“良心”。这些年经常出现的“水淹城池、城市看海”现象充分说明了我国城市的防洪排涝能力还很不足，城市防洪排涝工作面临的形势非常严峻。1.1城市防洪排涝涉及范围面宽量大是基本国情由于经济社会发展对自然禀赋条件的客观要求，我国657座建制城市绝大多数“傍水而建、随水而兴”，其中

我国城市防洪排涝工作形势分析尚全民胡亚林赵璞(国家防汛抗旱总指挥部办公室，北京100053)

摘要：目前很多城市的防洪排涝能力还很不足，难以满足经济社会发展的需要。针对这种形势，党中央、国务院做出了一系列安排部署，出台了相关条例和标准，提出了近期城市防洪排涝能力建设的目标和要求。针对当前我国城市防洪排涝工作面临的形势，指出了城市防洪排涝体系的薄弱环节，提出了加强城市防洪排涝工作的一些想法。关键词：城市防洪；排涝能力；排涝体系中图法分类号：TU992文献标识码：A文章编号：1673-9264（2015）03-01-05

1我国城市防洪排涝工作面临的形势

收稿日期：2015-03-15第一作者信息：尚全民，男，副巡视员，E-mail：qmshang@mwr.gov.com。

编者按：近年来，我国极端天气事件频发多发，城市暴雨洪涝灾害问题日益凸显，甚至造成重大人员伤亡，城市防洪排涝工作面临的形势非常严峻。解决城市内涝洪水问题，全面提高城市排水防涝、防洪减灾能力，建成完善的城市排水防涝、防洪工程体系是目前亟待解决的问题。2015年年初，由中国水利学会减灾专业委员会、中国土木工程学会市政工程学会城市防洪专业委员会联合主办的“全国城市防洪排涝与减灾学术年会”在江苏南京召开。会议期间，与会专家分别就“当前我国城市防洪面临的形势”“城市洪涝风险的演变趋向、重要特征与应对方略”“海绵城市建设中径流指标探析”“城市内涝预警综合评价方法”等问题进行了深入交流，为解决城市防洪排涝工作提供了新思路和新观点。本刊集纳了部分专家的交流论文，分2期刊登，希望能够引起关注，同时欢迎广大读者来函来稿为解决城市防洪排涝问题献计献策。

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INFLOOD&DROUGTMNGMNT637座城市有防洪任务，占总数的97%，既享水之利，又受水之害，是我国社会经济建设的精华，也是防洪减灾的重点和难点。同时，城市人口和设施的高度集中，也决定了排水治涝是每个城市都必须面对的课题。此外，全国还有数以万计的城镇也有防洪排涝任务。1.2城市洪涝灾害种类多样是客观存在受特殊的自然条件制约，我国季风气候明显，降雨集中，加之地形地貌不同，城市洪涝灾害的类型及成因不尽相同，大体上可分为3类。滨海型城市常常遭受江河洪水、台风暴雨和风暴潮“两碰头”“三碰头”组合灾害的威胁；平原型城市多分布于大江大河的中下游沿岸，容易受到江河洪水与暴雨内涝的危害；山区型城市多分布于东中部与西南部的山丘地区，易遭受山洪的袭击。1.3城市暴雨洪涝灾害频发是近期常态近些年,我国每年都有百余座城市（含县城）发生暴雨积涝受淹，2012年有184座，2013年有243座，2014年有125座，其中不乏北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、济南等大城市或特大城市，损失严重，影响很大，有些城市是逢雨必淹。分析原因，一是城市热岛效应、雨岛效应和全球温室效应导致城市突发性短历时强降雨更加频繁、强度更大（如城市温度升高、暴雨天数增多、降雨极值和台风强度屡创新高），洪涝灾害发生频率显著提高。二是城市地面硬化率节节攀升，城区雨洪汇流速度加快，大大超过城市排水能力，容易形成内涝灾害。三是维护城市正常秩序对供水、供电、供气、通信、交通等生命线系统依赖程度日益增大，洪涝灾害放大效应明显。1.4现代城市承载的经济社会功能决定了城市淹不得淹不起是现实要求根据《中国城市建设统计年鉴2012》，截至2012年年底，我国657座建制城市建成区总面积191.18万km2，占全国总面积的20%；市区总人口约6.87亿人，占全国总人口的50.72%，城区人口密度为2021人/km2；市辖区GDP44.28万亿元，占全国GDP的85.2%。作为经济、政治、金融中心，社会经济财富向城市富集的趋势非常明显（我国城镇人口由1978年的1.70亿人增长至2011年的6.90亿人，增长了4倍。城镇固定资产投资由1981年的711.10亿元上升至2008年的14.87万亿元，增长了209倍；而同期农村固定资产投资仅增长96倍），是国家经济社会发展的火车头和发动机，城镇化也是今后一段时期我国经济社会发展的重要战略，城市在国家经济发展战略中有着举足轻重的地位，已经成为整个社会稳定发展的最重要载体，承载着全国超过半数人口的安危福祉。而城市洪涝灾害损失却呈显著上升趋势，2013年我国洪涝灾害直接经济损失3168亿元中，城区直接经济损失、工业交通运输业损失、水毁基础设施损失等占58%。因此，城市的和谐稳定，对城市防洪排涝安全提出了更高要求。多年来，各地积极投入资金开展城市防洪排涝设施建设，大部分城市初步建立了防洪排涝体系，可抗御常遇洪水灾害。但与规划的标准相比，与经济社会发展的要求相比，目前仍有近半数城市防洪体系不健全，没有完全达到国家规定防洪标准，大多数城市排水治涝能力不足，致使部分城市出现了“逢雨必淹”的现象。主要问题是轻法治、轻规划、轻建设、轻管理、应急弱。2.1城市防洪排涝基础设施薄弱、现状标准低我国防洪排涝基础设施欠账多、标准偏低、设施薄弱。城市防洪排涝基础设施建设资金投入不足是城市防洪排涝体系建设的重要制约因素。如85座国家重要防洪城市的防洪投资仅占其城市维护建设税收入的10.41%，尚未达到全国657个城市平均数（16.84%）；其中31个重点和重要防洪城市平均仅为8.68%。目前，仍有300多座城市尚未完全达到国家规定的防洪标准，占有防洪任务城市总数的1/2，70%以上的城市管线系统排水能力不足1年一遇，90%以上老城区的排涝能力甚至比规范规定下限还要低。总体来看，排涝设施建设滞后于防洪设施建设，相应排涝能力更低。各地普遍存在城市非理性扩张的现象，“先地上、后地下”的发展模式导致城市新区、老城新旧问题交织并行，给许多城市的防洪排涝安全留下巨大隐患。如北京市莲花池泵站设计流量4.1m3/s，相当于3年一遇标准，而雨水入泵站管线直径为1.6m，流量约2m3/s，明显低于泵站设计流量，造成桥区雨水入泵站速度缓慢。经调查,莲花桥区有38个雨箅子，而按莲花池泵站设计流量4.1m3/s计算，需单个雨箅子约205个，目前桥区的雨箅子根本无法满足需求。2.2城市防洪排涝设施建设规划滞后、技术标准不完善完善的城市防洪排涝规划，是在流域防洪规划与城市2城市防洪排涝体系的薄弱环节SpecialTopics特别关注CHAHAAEE2第25卷第3期2015年06月Vol.25NO.3Jun.2015

中国防汛抗旱总体规划约束下，综合采用蓄、渗、滞、净、用、排等手段，通过源头、过程、末端全程控制，全面考虑防洪治涝、初期雨水污染与雨水资源利用，统一建立的城市洪涝防治综合体系。总体来看，我国城市防洪治涝规划进度滞后，难以指导和规范城市开发和防洪排涝建设。2012年统计数据显示，全国尚有54座城市还未编制防洪规划，290多座城市的防洪规划尚未实施，大多数城市没有城市排水治涝专项规划。一些城市新建城区注重城市建设而轻视防洪排涝设施建设，不仅面临洪水威胁，每逢暴雨必受内涝之害。由于部门分割，部门间协调机制不健全，城市防洪除涝、排水治涝、河湖水系整治等规划衔接不畅，规划未能统筹考虑城市防洪治涝与资源、环境、景观、生态方面的需求，城市洪涝综合防治理念较为落后。在2014年修订《室外排水设计规范》之前，只有雨水管渠设计标准，且规定标准较低，规定一般地区设计暴雨重现期为1年至3年，重要地区3年至5年，特别重要地区10年。而且没有考虑按城镇类型（规模大小）、城区类型及位置划分标准，更突出的问题是没有综合的内涝防治设计标准，城市防洪与排涝的标准缺乏衔接，指导性不强。如北京市莲花桥泵站按标准设计汇水面积为11万m2，而据莲花桥泵站值班人员反映，在2011年“6.23”和“7.26”两场暴雨中，周边莲花小区、莲花桥北部等区域约50万m2汇水面积的雨水全都流入莲花桥，远远大于泵站排水设计汇水面积，增加了桥区汇水量，增大了泵站抽升压力和时间，加剧了桥区积水灾害。2.3灾害预测预报预警能力不足短历时局部强降雨致灾性很高，大部分城市水文、气象站网还不能及时准确地预报降雨强度和范围。城市范围不断扩大，增加了硬化地面，减少了渗水地面和植被，降雨大部分迅速形成地表径流，改变了城市洪水形态。市政设施积水监测站点覆盖不全，难以及时掌握城市洪涝发生、发展状况，不利于及时发布预警信息。会出现灾害已经形成或洪涝水已经退去，而预警信息还未发出的“奇特”现象。2.4城市防洪排涝体系建设管理体制不统一目前我国城市防洪排涝存在多种管理模式，有的城市防洪排涝业务划归水利部门，有的划归城建部门，有的划归市政部门，或由水利和城建部门共管。容易造成以下不利局面：一是城乡管理分割。“水利不进城、城建不下乡”在一些地方普遍存在，防洪排涝能力建设大大滞后于城市化进程迅速发展导致的乡变城步伐，城乡二元化布局的防洪排涝设施和管理机构难以适应城市快速发展，局部地区处于“三不管”或“多头管”的尴尬地带。二是防洪与排涝管理分割。管理的缺失造成防洪与排涝不衔接，一方面城市防洪排涝基础设施规划、建设、管理和指导工作的顺利开展受到影响，另一方面，突发暴雨洪水灾害时防汛应急响应与防洪排涝工程体系的统一指挥调度难以有效进行。三是内河与外河管理分割。城市内河排涝由城建部门负责，外河防洪由水利部门负责，但在遭遇暴雨洪涝灾害时，内河排涝与外河排洪难以协调调度。2.5城市防洪排涝管理工作存在诸多薄弱环节一是应急预案体系不完善。目前有防洪任务的城市大都只编制了应对江河洪水的城市防洪预案，缺乏应对城市内涝积水、山洪泥石流、交通瘫痪、地下设施雨水倒灌、供水供电中断等次生灾害的应急预案。二是大部分城市防洪预案的针对性和操作性不强，原则性表述多，具体措施少，不能有效涵盖基层、社区、企事业单位。三是地下空间等重点防灾部位管理薄弱（案例很多，如商场、地铁、立交桥、车库、仓库等），一些地下空间缺乏必要的应急防灾设施和装备，或设施设计缺陷或缺乏规范的管理维护导致没有正常发挥作用。四是建设工程施工期应急管理方案和措施不到位，施工期间经常发生工地路基塌方、工地围墙倒塌而产生的阻碍行洪、造成人员伤亡等事件和排水明渠被占压填埋、排水管网堵塞等影响排水的事件。五是涉水管理薄弱，人为破坏设施现象严重。有的对建成的排水设施管理缺失，排水明渠被占压填埋、排水管网遭到破坏或阻塞等时有发生；有的是城市建设侵占水域现象较为突出，挤占甚至填埋河道、湖泊，大大减少了调蓄水面甚至造成排水不畅。对上述违法行为一直缺乏明确的处罚措施。六是灾情信息报告与发布不规范，影响上级指挥机构及时正确决策。七是减灾社会化程度不够高，群众防灾意识和知识不足，参与减灾救灾不够。2.6城市防洪排涝减灾应急保障能力不足一些城市难以达到灾时抢险和平时战备的应急保障要求。尤其是一些北方城市，多年未经历过暴雨洪水考验，防灾减灾意识薄弱，应急抢险队伍、防洪抢险设施和物资储备都有待加强。部分城市防洪应急预案中对通信、信息、