原产地规则的认识与运用
———一个关系我国经济发展和利益的重大问题
□张祥
原产地规则就是为判定货物的“国籍”———原产地而制订的“货物国籍法”。
一国通常对不同“国籍”的进口货物实施不同的政策措施,如配额、许可证以及数量限制等。
因此,原
产地规则是一个背后隐藏着巨大经济利益的“政策性问题”,而不单纯是“技术性问题”。
随着经济全球化的迅速发展,尽管产品的“国籍”日渐模糊,但由于当今世界各国均在不同“国籍”的货物间实施差别待遇,因此,仍有必要制订和不断完善“货物国籍法”———原
产地规则。
原产地规则已经成为一国经济贸易政策的重要组成部分,它广泛用于技术转
让、产业升级、刺激内需、最惠国待遇、国别配额、反倾销、反补贴、保障措施、政府采购、贸
易统计、普惠制及各种优惠性贸易协定等方面。
目前世界范围内尚未建立起原产地规则的
相互承认机制,各国均根据各自的经济利益,制订了各自不同的原产地规则,对国际贸易、
跨国投资等产生巨大影响。
与其他国家和地区相比,我国对原产地规则的作用和意义认识不清、重视不够;没有深入研究和制定与我国经济贸易政策相配套的原产地规则,来实现诸如:以市场换技术,
促进产业升级、刺激国内需求、提高出口效益、减少虚假顺差、避免国外反倾销报复等项目
标。
因此,充分认识原产地规则的重要地位,认真学习研究国外有关经验,根据国际通行做
法,运用原产地规则这个法律武器,规范管理国际贸易和外国投资,实现我国宏观经济贸
易政策目标,是我们当前刻不容缓的任务。
一、世贸组织及欧美有关原产地规则的规定
(一)世贸组织有关原产地规则的规定
随着经济全球化的迅速发展,尽管产品的“国籍”日渐模糊,但由于当今世界各国均在不同“国籍”的货物间实施差别待遇,为尽量减少原产地规则对国际贸易的障碍,乌拉圭回
合达成了第一个多边《原产地规则协议》,以规范非优惠性原产地规则。
目前,世贸组织正
在就每种货物的原产地标准进行协调工作。
但是,优惠性原产地规则目前仍未纳入任何多
边体系。
因此,在制订用于判定产品是否有资格享受普惠制等优惠性贸易待遇的原产地规
则方面,各国仍有很大的任意性。
(二)美国和欧盟有关原产地规则的规定
长期以来,由于国际社会未能制订出一部协调统一的全球性原产地规则,因此,主要西方国家和地区均制订了多套不同的原产地规则,以维护自身的经济利益。
例如,美国和欧盟在原产地规则的立法中,通过灵活采用不同原产地标准,达到引进高科技、吸引外资及保护本国产业等经济目标。
l.利用原产地规则达到引进高科技的目标。
为引进高科技,欧盟规定,对高新技术产品而言,其原产地应为运用高新技术的所在地。
如欧盟为鼓励吸引半导体技术,将集成电路的原产地标准确定为关键工序———“扩散”工艺。
这一规定导致美国和日本在欧盟集成电路行业的投资飞速增长。
2.利用原产地规则吸引和促使外国投资。
北美自由贸易协定(NA F TA)中的原产地规则极其严格,由此迫使区外企业为取得北美原产地资格,在区内大量投资设厂。
复印机原产地规则意在阻止美国施乐公司的竞争对手———日本佳能公司到中国和马来西亚等低成本的国家投资设厂,迫使日本佳能公司在美国弗吉尼亚投资约l亿美元兴建了一座复印机生产厂,为美国人增加了就业机会。
3.利用原产地规则保护本国产业、创造国内需求。
还以北美自由贸易协定(NA F TA)为例,其纺织品及服装原产地采用“纱以后”(Yarn Forward)标准,即用NA F TA成员国生产的纱为原料制成的纺织品和服装方能取得北美原产地资格,从而基本上堵塞了非北美国家纺织品通过在区内某国设置“缝制”工厂进入区内市场的通道,保护了美国本土纺织业,形成了以美国为前道生产基地,墨西哥为后道加工基地的区域分工格局。
受此原产地措施的影响,墨西哥于1996年取代中国成为第一输美纺织品大国。
二、我国原产地规则存在的主要问题
我国原产地规则目前分为进口货物原产地规则和出口货物原产地规则两大块。
长期以来,原产地规则被认为只是用于进口产品征税率的判定、出口产品身份的证明以及进出口统计。
这样在制定原产地规则时,没有考虑充分利用原产地规则来配合实现
政府宏观经济政策目标,提高对外经贸效益,减少贸易磨擦,争取有利贸易条件。
具体表现在:
1.我国没有随着科技发展及时修订有关产品的原产地标准,致使原产地规则不能合理引导外资投向,未达到“以市场换技术”,优化产业结构的目的。
例如,虽然我国1997年12月修订的《外商投资产业指导目录》规定,我国鼓励外资的行业包括大规模集成电路、高清晰度电视机的生产,但我们却没有相应修改原产地规则,未规定货物在我国境内进行某些具有高科技含量的生产加工工序后才可取得“中国籍”。
因此外商没有投资研发和高技术生产工序的压力,他们热衷的是在我国进行低技术含量的货物加工,取得“中国国籍”,占领中国市场。
其他行业也是如此,所以我们现在虽然有十七八万家外资企业,但在中国设立研究开发中心的仅十几家,比率为万分之一。
我们的市场让出去了,但先进技术却没有换来多少。
2.没有积极灵活地运用原产地规则,刺激扩大对国内产品的需求。
目前我国许多出口产品采用的是加工贸易方式,与国内产业脱节,对国内需求带动很小。
例如:1998年我国对美出口的服装中有55%是采取加工贸易方式,从国外进口面料。
如果我们早就注意在原产地规则中规定较高的中国成份含量,就可迫使加工贸易企业多采用国产面料,带动内需,促进国内相关产业发展。
3.没有对配额产品制订特殊原产地标准,致使出口利益被外方窃取。
例如:由于目前我国原产地标准普遍较低,且没有对配额产品制订特殊原产地标准,一些香港商人在大陆投资设厂的主要目的是申领我输美布制箱包的“被动配额”。
这些布制箱包的原材料全部来自国外,仅在大陆进行“裁剪和缝制”工序,增值率不到30%,但按照我国的原产地规则就可取得“中国国籍”。
由此挤占了有限的、应由真正“中国产品”独享的“被动配额”。
4.我国没有对国内生产配套能力较强的产品制订较严格的原产地标准,一些在我国简单加工的同类产品也打着“中国产品”的旗号出口,虚增了中国出口量,招致反倾销指控和制裁。
例如:1994年我国向欧盟出口的大屏幕彩电占欧盟消费总量的2.1%,但其中的0.5%是我国采用日本显像管组装的。
如果按照欧盟彩电原产地标准的规定,彩电的原产地应依显像管的原产地而定,那么中国产大屏幕彩电只占欧盟消费总量的1.6%,不够欧盟采取反倾销措施的最低数量标准(2%)。
但我国彩电原产地标准却为“插件、焊接和装配”工序,这样将采用日本产显像管组装的彩电也算入我国对欧盟的出口,达到了欧盟反倾销措施实施的最低数量要求,使我国对欧盟出口的大屏幕彩电全部遭到反倾销制裁。
5.过低、过粗的原产地标准使我国在获取利益有限的情况下,背上了沉重的“顺差包袱”。
最典型的例子是中美双方的贸易逆顺差的争论,由于一些国家在我国境内大量从事低增值率的带料加工业务,其成品取得中国的原产地证销往美国,它们原先对美直接出口的贸易顺差转稼到中国头上,致使我们在取得很小利益的情况下,却遭受“巨额顺差”带来的美方沉重压力。
三、关于完善我国原产地规则的建议
为充分利用原产地规则引导外国投资,促进我国产业结构升级,实现以“市场换技术”,带动我国国内需求等战略目标;为积极、灵活地利用原产地规则提高加工贸易层次、增加经济效益,减少不必要的贸易顺差和反倾销制裁,我们提出如下建议:
(一)加强原产地规则的研究工作
要积极灵活运用原产地规则,就必须对其具有充分深刻的认识,因此我们首先要加强对原产地规则的研究工作,及时跟踪了解各国原产地规则的动态变化,根据世界及我国产业结构的变化,随时修改和完善我国原产地规则的有关内容。
要进一步明确国内有关部门的职责,协调各方面的力量,共同搞好我国原产地规则制订和管理工作。
(二)提高原产地规则的立法水平
目前,原产地规则早已由消极的贸易统计方法,转变为积极的实现经贸政策目标的法律手段。
原产地规则法律面宽且复杂,需要国家高度重视原产地规则的立法工作,提高原产地规则的法律地位,促使各部门共同努力,尽快修改完善有关法律法规,提高立法水平。
(三)尽快制定敏感性产品原产地标准
l.结合《外商投资产业指导目录》,对高科技产品制订以关键技术为主要衡量标准的原产地规则,以达到“以市场换技术”,促进我国产业结构升级的目的。
例如:将汽车“国产货”标准修改为必须在我国境内进行发动机制造,复印机为镜头和印刷线路板制造等等。
2.在原产地规则中,提高部分出口货物中国成分含量,达到扩大内需的目的。
例如:我们可将录像机的原产地标准由“插件、焊接和组装”修改为“磁头制造”,以此鼓励出口录像机采用国产磁头。
3.通过对配额产品制订特殊原产地标准,逐步提高我国加工贸易的层次。
例如,我们可以规定某些配额项下的服装(如亚麻服装、丝绸服装)必须用国产面料,方能取得“中国国籍”。
4.对国内生产配套能力较强的产品制订较高原产地标准,以控制中国货的出口量,扩大国内原配件的需求,避免贸易摩擦和反倾销制裁。
(四)将原产地规则和政府采购有机结合起来,迫使外商转让先进技术,扩大国内需求目前,我国政府采购支出数额高,市场潜力大。
政府制定采购法律法规时,应与原产地标准有机结合起来,通过有针对性地制订某些高科技产品(如计算机、通讯产品等)的“国产货”标准,诱导外商为进入我国庞大的政府采购市场,在我国进行高科技含量的加工和科研开发,尽量采用我国的配套产品,实现我们“市场换技术”,扩大内需的目标。
(作者系对外贸易经济合作部副部长;责任编辑:蒋东生)
附:典型案例
一、美国利用纺织品原产地规则,达到保护国内市场的目的
案例1:美国通过改变服装原产地规则,达到限制我国服装对美出口的目的。
香港利用高技术的激光设备,能迅速、准确地裁剪大批量的面料。
因此,在对美服装出口的国际分工格局中,香港利用在裁剪方面的优势,专门从事服装面料的裁剪工序;而中国大陆则充分发挥拥有大量廉价劳动力的优势,专门从事服装的缝制工序。
这种服装生产的分工模式有利于充分发挥香港和大陆的各自优势,能够大幅度降低服装的生产成本。
但是,美国认为中国大陆与香港的上述分工模式是对1984年服装“裁剪地”原产地标准的规避,并认为这与二次战后日本工厂迁移至香港规避欧洲配额相似。
克林顿政府估计自香港进口到美国的40亿美元的纺织品使有关产业受到了损害。
美国由此认为1984年的服装“裁剪地”标准助长了进出口商规避纺织品配额的行为。
此时,美国政府是典型的“手拿球,但输了比赛的孩子”的表现:要求改变规则。
于是,美国国会于1996年决定将纺织品及服装的原产地判定标准由“裁剪地”修改为“缝制地”,即规定以“缝制地”作为服装的原产地。
由于在过去较长时期内,我国服装业普遍存在设计能力较差的问题,我输美服装中有相当比重系采取由香港裁剪、内地缝制的加工贸易方式。
美国1996年“缝制地”原产地标准的实施将原本应视作香港的服装记到大陆名下,占用了大陆原本已十分有限的对美纺织品被动配额,达到了进一步限制我服装对美出口的目的。
案例2:美国通过北美自由贸易协定中严格的纺织品原产地规则,达到限制区外纺织品对美国出口的目的。
北美自由贸易协定(简称NA F TA)规定,美国、加拿大和墨西哥三个成员国将立即或最多在10年内取消取得北美原产地资格的纺织品和成衣的进口关税。
另外,美国将立即取消在墨西哥生产的上述纺织品和服装的进口配额。
NA F TA纺织品及服装原产地规则采用的是“纱以后”(Yarn Forward)标准,意思是指用NA F TA成员国生产的纱为原料制造的纺织品和服装方能取得北美原产地资格,从而得以享受区内优惠关税待遇。
“纱以后”规则将大多数纺织品的受惠资格从“织布后”标准向前延伸到“纺纱后”标准,这基本上堵塞了非北美国家纺织品通过在区内某国设置“缝制”工厂方式进入区内市场的通道。
NA F TA纺织品和服装原产地规则对美国本土纺织业是一个福音,它促使北美形成了以美国为前道生产基地,以墨西哥为后道加工基地的区域性分工格局。
NA F TA于1994年正式实施后,1995年墨西哥向美国出口的纺织品和服装总额增长了50%以上,其中服装出口额更是增长了70%多。
在目前墨西哥输美服装中,极少用北美以外的面料,这使美国纺织业成为直接受益者。
二、欧共体利用原产地规则扩大反倾销实施范围,达到吸引高科技的目的
案例3:欧共体通过制订集成电路原产地规则,达到“诱导”外资投向高科技产业的目的。
欧委会于1989年制订了集成电路原产地规则,其中规定就集成电路的生产而言,“扩散”工艺要求高度准确性及大量研究、投资、所运用的技术高度复杂,因此应以“扩散”工艺作为集成电路的原产地。
集成电路的“组装”、“检测”工序均不能构成实质性加工,不能作为判定集成电路原产地的依据。
上述集成电路的“扩散地”原产地规则涉及针对原产于日本的可擦式只读存储器(简称EPROMS,为一种集成电路)及动态随机存储器(DRAMS,为一种集成电路)的反倾销诉讼,它的主要目的是:使那些日本公司在第三国(如马来西亚)“组装”的存储器只能取得日本原产地资格,从而纳入到实施反倾销制裁的范围。
与美国和亚洲相比,尽管80年代欧洲在集成电路生产方面并
不具有生产优势,但随着欧共体集成电路原产地规则的出台,外国在欧共体集成电路行业的投资飞涨,由此将包括美国在内的投资及工作机会转移到了欧共体。
据报道,1987年欧洲有102家集成电路制造厂,至1990年,该数目已上升至124家,增幅为20%。
美国公司大约在欧洲设立了40家集成电路生产厂。
而在欧共体出台集成电路原产地规则前,美国集成电路生产厂大都在美国本土进行“扩散”工艺。
就欧共体集成电路原产地规则的影响而言,最好的示例非美国英特尔公司莫属。
在此之前,英特尔公司一直靠直接出口来开辟欧洲的集成电路市场。
欧共体改变集成电路原产地规则后,为开拓欧洲市场,英特尔决定不再扩大它在美国加利福尼亚的生产能力,转而在爱尔兰进行集成电路的“扩散”工艺,以扩展它在欧洲的计算机系列业务。
三、美国通过北美自由贸易协定中的严格原产地规则,达到吸引外资、增加就业目的
美国利用北美自由贸易协定中的严格原产地规则达到了三个目的:避免该协定的“免费搭乘者”;鼓励在北美自由贸易区成员国的某些行业进行投资;保护美国零部件制造商的利益。
案例4:利用电讯设备原产地规则,达到吸引投资的目的。
按北美自由贸易协定规定,要取得北美原产地资格,电讯交换设备的主要部件———印刷线路板的组装件须在北美生产。
考虑到灵活性,该项电讯设备原产地规则允许每10个印刷线路板组装件中可有一个在北美地区外生产。
受此影响,美国电话电报公司已将生产业务从亚洲转移到墨西哥,并增加了在美国的投资。
案例5:利用复印机原产地规则,达到吸引外资的目的。
美国施乐公司成功地在北美自由贸易协定中谋取到了一项复印机原产地规则,其中规定复印机的全部主要组装件及印刷线路板组装件必须都在北美地区生产。
该规则相当于要求80%的北美地区当地价值含量,它在阻止施乐公司的日本竞争对手到马来西亚或中国等低成本国家投资中发挥了重要的作用。
复印机原产地规则促使日本佳能公司在美国弗吉尼亚投资约l亿美元兴建了一座复印机生产厂。
据估计,为使所生产的复印机取得北美原产地资格,佳能将其供货商一起带到北美自由贸易区内,还会带来额外的投资。
案例6:利用彩色电视机原产地规则,达到增加就业的目的。
按北美自由贸易协定规定,彩色电视机要取得北美原产地资格,其主要部件———显像管必须原产于北美。
此项彩电原产地规则的目的是,将彩电行业中具有最高报酬的工作机会———显像管的生产吸引到北美地区,而将组装工序转移到区外。
在北美自由贸易区成立前,美国不生产任何彩电显像管;而在北美自由贸易区成立后,为取得北美原产地资格,日立、三菱及索尼等日本公司已在北美设立了5家彩电厂。
案例7:利用汽车原产地规则,达到保护美国汽车零部件制造商的目的。
在北美自由贸易协定原产地规则谈判期间,为确保取得北美原产地资格的汽车中含有较高的美国制造成份,美国力主维持较高的北美地区价值含量标准。
为此,北美自由贸易协定规定,要享受区内优惠关税待遇,进口的汽车中必须满足62.5%的北美地区价值含量标准。
如此严格的汽车北美原产地资格条件,迫使在墨西哥投资设厂的日本及欧洲汽车制造商加大采购北美产(主要是美国产)汽车零部件的份额,否则,他们生产的汽车将难以取得北美原产地资格,其产品出口到美国和加拿大时就将无法享受区内优惠关税的待遇。
同样,如果在美国投资设厂的日本汽车制造商所生产的汽车中的零部件大部分购自日本,其汽车出口到加拿大及墨西哥时,也不能享受区内优惠关税待遇。
由此,北美自由贸易协定中的汽车原产地规则有力地保护了美国汽车及汽车零部件制造商的利益。
