公共服务民营化

《民营化与PPP模式——推动政府和社会资本合作》E.S.萨瓦斯著周志忍译（一）译者前言民营化与政府治道变革1.民营化在当代政府改革中的地位①主导理论：从公共选择理论和新公共管理理论出发，民营化是公共选择理论的逻辑起点，又是公共选择理论的一味主药。

②变革战略：民营化是实践战略意图建立社区、非营利组织、私营部门伙伴关系③未来模式：盖布勒“企业家政府”模式，改革的结果：架空政府，降低职业公务员在社会中的作用。

2.作为治理理念的民营化①民营化的推动力量为现实压力、经济、意识形态、商业和平民主义的影响。

②政府增长的原因：对政府服务需求的增长；生产者服务供给的增长；效率的降低。

政府增长的后果：抑制经济的增长，产生无效政府活动。

对策：重视政府角色，更多依靠公民、社区、市场。

③提供物品服务的10种制度安排（静态分析）：政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、自由市场、志愿服务、自我服务。

对10种制度安排的评价角度：（服务的具体性、生产者的可得性、效率和效益、服务规模、成本收益关联度、对欺骗行为的免疫力、经济公平、种族公平、对政府指导的回应性、对消费者的回应性、政府规模。

）3.作为公共服务提供机构的民营化①狭义的民营化：是一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。

②民营化的方式（动态分析）：委托授权；撤资；政府淡出。

4.民营化的操作层面①合同承包的实施条件：有效的政治领导；内部积极的倡导者；财政拮据；节约成本；行动具有政治可行性；特定事件打破现状，要求变革。

②服务合同的立约步骤：内部机构成本VS合同外包成本比较③政府改革：在政府角色和职能上是政府退却，新理念包括市场优位、顾客至上、服务至上、服务意识、结果为本、民主参与；在政府管理机制上，新理念包括多中心、民营化、公民参与。

萨瓦斯在1971年公开发表的《论市政论断》中强调民营化的实质是垄断对竞争而不是公营对私营。

第一章公共管理导论一、公共管理的意义1、公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治、经济、管理、法律等方法，强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。

2、公共管理与公共行政的不同（公共部门与私营部门的区别）⑴对经济和效率标准认同的工具取向，以替代公平、回应或政治特色.公共管理追求的是效率，强调是管理,公共行政追求的是公平,强调的是行政。

⑵公共管理包括一般管理的计划、组织、控制职能,以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突.⑶对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点。

二、公共管理的研究途径1、公共政策的途径（P途径下的公共管理）P途径下的公共管理导源于20世纪70年代，一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略；P途径十分重视非理论性的、非量化的,以实物为基础的规范取向;在研究方法上,大多采用个案研究法三、公共管理与私部门管理的区别⑴政治权威与经济权威。

公共管理在本质上是国家的行动，不可避免包括政治权威的作用；私部门管理，在很大程度上是非政治权威,但这种权威是是市场的权威或经济权威.⑵多元制衡与自主性。

公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家,公共管理的权威是割裂的，而私人部门管理有相对充分的管理自主权。

⑶公共利益与私人利益.就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别于私人管理的一个重要特征。

⑷法的支配与意思自治。

政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为,但受到法的支配，而私人管理更多遵循的是契约自由和意思自治。

⑸政府与市场公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。

⑹多元理性与经济理性。

公共部门政府治理需要综合考虑各种利益和价值的平衡，私人部门的管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。

一、名词解释（共4小题，每小题5分）1.公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。

亦称“公共财货”、“公共物品”。

西方经济学用语。

指能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。

如国防、公安司法等方面所具有的财物和劳务，以及义务教育、公共福利事业等。

特点是一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费，具有非竞争性；某些人对这一产品的利用，不会排斥另一些人对它的利用，具有非排他性。

一般由政府或社会团体提供。

2.管理技能管理技能是指管理者行使有效管理职能所需要的知识、技能、能力和态度。

3.公共服务的民营化民营化是指政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。

其中包含：政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任4.政府再造政府再造：是指对公共体制和公共组织绩效根本性转型，大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。

5.公共部门公共部门是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。

政府是公共经济部门的最主要成员。

6.管理者的角色管理角色是指管理系统中不同的人所扮演的不同角色。

7.签约外包外包是指将价值链中原本由自身提供的具有基础性的、共性的、非核心业务和业务流程剥离出来后，外包给外部专业服务提供商来完成的经济活动8.企业型政府企业型政府是指由一群富有企业家精神的公职人员组成的政府部门，员工门运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效的运作。

第一章：公共管理导论名词解释：1，公共管理2，新公共管理简答论述：1，公共管理的性质2，公共管理学的性质3，公共管理与私部门管理的区别（超级重点）4，新公共管理的特征、要点5，现时代对公共管理的挑战（超级重点）第二章：公共管理者的角色与知能名词解释：1，公共管理者简答论述：1，公共管理者的特殊角色2，公共管理者的技能3，有效的公共管理者4，面向未来具有前瞻力的公共管理者第三章：公共部门的角色名词解释：1，公共部门2，政府失灵简答论述：1，从经济角度说明公共部门存在的意义2，政府治理工具的类型及其选择3，市场经济中政府的经济职能（超级重点）4，政府失灵的类型及其原因（超级重点）5，公共物品、服务的提供方式第四章：公共部门战略管理名词解释：1，战略管理简答论述：1，公共部门战略管理过程2，公共部门战略管理的正面效果及问题第五章：公共政策的设计、执行和评估名词解释：1，公共政策2，政策规划简答论述：1，公共政策的类型2，政策问题诊断的误差来源3，理性政策规划的基本步骤4，影响政策执行力的因素5，政策评估的一般标准第六章：公共组织理论名词解释：1，公共组织：狭义和广义2，学习型组织3，组织学习简答论述：1，传统科层组织的特点、弊端及其失效的原因（超级重点）2，公共组织的特性3，弹性化组织及其类型4，学习型组织的特征第七章：公共组织中的领导名词解释：1，领导2，转换型领导简答论述：1，领导的影响方式2，领导方式的两种划分3，领导权力的类型4，转换型领导的构成要素5，转换型领导的特质第八章：公务人力资源管理名词解释：1，人力资源管理2，工作生活质量简答论述：1，公共部门人力资源管理的战略目标（超级重点）2，现代公务人力资源管理发展的新趋势（超级重点）第九章：公共预算与财务管理名词解释：1，政府预算2，设计计划预算制度3，政府会计简答论述：1，政府预算的功能2，几种预算制度的优缺点3，公共预算的原则，包括传统强调民主政治监督的原则以及提升行政绩效的预算原则4，政府财务报告的质量要求5，政府采购的一般原则6，政府采购的方式第十章：信息资源管理与电子化政府名词解释：1，电子化政府2，管理信息系统3，决策支持系统简答论述：1，中国电子化政府存在的发展、问题与前景（超级重点）第十一章：公共服务的绩效管理名词解释：1，绩效管理2，标杆管理简答论述：1，绩效管理的三个基本功能活动2，公共部门服务的绩效标准3，公共部门实施绩效管理的限制4，公共部门绩效管理成功的条件第十二章：公共管理的新策略名词解释：1，非营利组织2，全面质量管理3，目标管理简答论述：1，民营化的类型2，公共服务民营化的优点、限制3，非营利组织的功能4，公共服务的质量标准5，政府全面质量管理的推行步骤6，顾客导向带来的公共管理形态变革第十三章：公共管理中的责任与伦理名词解释：1，公共管理职业伦理简答论述：1，行政责任的内涵2，维持公共管理责任的困难3，公共管理职业伦理的内容4，公共管理职业伦理的实现途径5，公民参与公共管理的作用和途径第十四章：企业型政府与政府再造名词解释：1，政府再造2，企业型政府3，公共企业家简答论述：1，企业型政府的基本特征2，公共企业家的基本特征3，中国政府再造的缺陷4，中国政府再造的战略选择（超级重点）。

60城市更新中国建筑设计研究院有限公司协办

民营资本参与老旧小区改造的“劲松模式”■ 杨　帆

一、引言2020年11月29日，中国共产党北京市第十二届委员会第十五次全体会议通过《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，要求更加突出以人民为中心的发展，持续推进老旧小区、危旧楼房、棚户区改造，推广“劲松模式”“首开经验”，引入社会资本参与；多种形式推进老城平房区申请式腾退和改善；推动老旧厂房、老旧商场、老旧商务楼宇更新改造；加快推进城市更新领域相关立法。政府全权承包老旧小区改造过程有很多局限性：一是面积过大，无法全面覆盖。北京市目前存在需要改造的老旧小区众多，单凭基层政府服务人员进行小区综合治理不现实，且其专业性不高，无法为改造提供有针对性的改造措施。二是所需资金数额巨大，政府无力承担。老旧小区改造需要的资金仅靠政府拨款不切实际，存在较大资金缺口，无法达到预定的改造目标，民众心生不满。三是改造成果不易保持，后期维护难度大。一些基础设施在改造完成后需要进行长期维护，而由于政府部门固有的体制弊端，缺少长期的经费和人力支持，往往存在改造成果长久失用或维护不到位的情况。目前北京约有1100个无电梯、无停车位、无物业管理的老旧小区，如何聚焦此类小区改造现状，有效改善人居环境，提升居民居住品质，增进居民生活幸福感与获得感，成为未来城市发展的难题。目前有学者从党建引领角度对“劲松模式”展开研究，也有学者认为“劲松模式”是超大城市治理的有效更新，还有学者将“劲松模式”的特征进行概括总结并给予对策建议。当前对于“劲松模式”的研究角度多样，成果丰富，但还没612022年第１1期

城市更新有学者从公共服务民营化角度对其展开分析。本文基于萨瓦斯(E·S·Savas)的民营化理论来建立公共服务民营化供给分析框架，并以北京市朝阳区劲松北社区综合改造为例，总结归纳出其特征，最后对民营资本参与老旧小区改造提出有针对性的政策建议。二、民营化理论的背景与内涵（一）民营化民营化可以理解为在提供公共服务和满足公众需求上由民间机构代替政府。萨瓦斯的民营化理论可以从两个层面来理解：民营化在公共服务机制的表现从广义上说，民间机构、社会组织是民营化的重要参与主体，主要由其来满足社会公众需要，而不是靠政府提供；从狭义上说，民营化是指政府从国有企业撤资，放松管制，鼓励更多的民营企业参与公共服务的提供，不再全部由国有企业承包。另外，民营化作为一种新的治理模式，其最显著的特征就是在政治领域中引入市场机制，政府的一部分功能和作用由社会机构代位行使，并且能达到比政府更好的效果，从另一个角度讲这也是一种公共部门哲学。民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。（二）民营化的形式委托授权、政府撤资和政府淡出是民营化的三大方式。委托授权是民营化最常用的方式，其作用方式主要是政府承担全部责任，由民营部门负责实际生产活动，这些活动根据政府提供的需求清单开展，这需要政府付出积极行动。常用的方式是合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法律授权等形式。政府撤资包括出售、无偿赠与和清算等方式。与委托授权最大的不同是政府撤资常常是一次性完成。政府淡出方式通常包括民间补缺、政府撤退和放松管制等。通常通过向迄今为止一直无偿提供的政府服务和产品收取费用的办法加速淡出过程。政府淡出的优势在于一来减少政府提供的成本，二来也可以吸引私营部门的竞争者。公共服务民营化的主要形式可以通过下表进行分类：

公共管理学名词解释1.公共管理：指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福社与公共利益的过程。

2.公共管理学：公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的一门学科体系。

3.新公共管理：新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。

4.公共管理者：指受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源达成政府施政目标的人。

在现代民主国家中，公共管理者是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。

5.管理者的角色：管理者在组织体系中从事各种管理活动的立场、行为表现的特征的总和，是特定的管理的行为范畴。

6.有效的公共管理者：指其在公共管理中的活动产出能够达到所期望的效果或影响的管理者。

7.公共部门：指为政府所有的，向社会提供公共政策和公共服务的经济实体。

8.公共产品：指消费者偏好在市场上无法反映，需要由政府通过财政机制向社会提供，以满足公众的社会性需求的产品或服务。

9.内部性问题：指政府行为主体由于其“经济人”特性，在政治市场中可能受到权利、职位及其相关物质利益的驱动，而谋求个性效用最大化，从而导致公共选择的结果偏离公共目标的问题。

10.政府治理工具：指政府将其实质目标转化为具体行动的路途和机制。

政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。

当代各国的政府治理工具主要包括:命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威和契约等11.政府失灵：由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。

12.市场失灵：因市场缺陷而引起的资源配置的无效率的状况。

13.SWOT分析：指通过了解组织自身的优势与弱势，掌握外部机会，规避威胁，从而制定良好战略的方法。

公共服务市场化案例：一天，纽约市出现了一场灾难性降雪，负责扫雪的市公共卫生部门只有一半时间在工作，其余时间则消耗在工间休息、取暖、喝咖啡、添加燃料、午餐和洗涤上。

这件事引起了纽约市立大学管理系主任E.S.萨瓦斯的兴趣。

经过研究，他发现私营承包商收集每吨垃圾的花费约为17美元，而市公共卫生部门却要花费49美元。

1987年，萨瓦斯对美国、加拿大、瑞士、日本的公私垃圾收集业进行对比研究，得出的结论是：受合同约束的私营企业同公共企业一样负责，工作效率却要高得多。

一公共服务项目市场化的利弊剖析有选择地将部分公共服务项目进行市场化的改革，反映了政府职能在公共领域的退缩和市场价值的回归。

随着经济社会的快速发展，现代政府面临着社会需求急剧增长与公共财力相对不足的困境。

改革是顺应政府职能转变，顺应民众诉求的必然趋势。

(一)公共服务市场化的有利因素1.实现政府职能与市场机制相结合。

在公共服务领域采取市场化的手段和民营化的方式，实质上是引入了竞争机制，从而能有效降低公共服务成本和提高公共服务质量，实现市场对公共资源的优化配置；而政府通过制定标准和对服务效果进行评估和监督，则又发挥了政府宏观管理的作用。

因此，市场化取向的公共服务项目的改革，有效地解决了政府动作缺乏效率，而市场动作缺乏政府公共支持的问题。

2.提升城市品位与服务普通民众相结合。

公共服务领域的市场化、社会化程度是衡量城市现代化水平的重要尺度，传统的以政府“统包”的公共服务，虽然管理秩序井然，但却缺乏应有的活力，从而使广大民众的公共消费维持在较低的基点上。

政府主动降低公共服务项目的市场准入门槛，构筑起多元化的公共服务项目投入机制，使公共服务领域在横向上不断扩展并在此基础上向纵深发展，有助于形成较为完善的公共服务网络。

以社会的力量介入公共服务领域，既是对政府职能的承接和转移，也是公共管理领域对“小政府、大社会”的呼唤。

私立医院高起点的规划建设和高规格的医疗服务，私立高中近年来教学质量的提高和社会影响的扩大，汇聚了城市人气，集聚起大批人才。

美国地方政府公共服务合同外包的发展趋势及其启示2008-07-28 | 访问次数:493 | 编辑：enablesite | 【大中小】句华[摘要]合同外包是公共服务市场化改革中的重要制度安排。

美国地方政府自20 世纪 80 年代开始广泛尝试公共服务合同外包 , 目前已发展到超越计划与市场之争 , 寻求公平与效率平衡的阶段 , 出现逆向合同承包与公私混合提供模式。

本文根据美国相关学者对这一问题的最新研究成果 , 分析了美国地方政府公共服务合同外包的发展趋势及原因 , 并探讨了美国实践对中国公共服务改革的借鉴意义。

[关键词] 公共服务 ; 合同外包 ; 市场化一、引言上个世纪70 年代未以来 , 随着政府改革运动席卷全球 ,世界上许多国家的公共部门都经历了重大的变革。

在这场变革中 , 公共服务提供机制的市场化改革十分引人注目 , 而将公共服务项目承包给私营机构 , 也就是合同外包 , 便是其中最为重要的制度安排之一。

事实上 , 公共服务的合同外包并不能算是绝对的新鲜事物。

在 18 和 19 世纪的英格兰 , 公共服务由私人部门签约承包是很平常的事 , 它所涉及的领域也很广 , 包括监狱管理、道路维护、公共税收的收缴、垃圾收集、路灯的制造和修理等等。

法国、澳大利亚、美国的情况也基本如此。

从 19 世纪中期开始到 20 世纪的最后 20 年 , 由于组织间交易的内在化(internalization) 成为主流 , 早期的外包实践遭遇了挫折 , 甚至在很多情况下被放弃。

在这一转变的进程中 , 两种趋势起到了推波助澜的作用 : 一是政府对经济直接干预的加强 ; 一是生产技术的发展 , 它直接促进了大型企业的出现。

政治与技术的因素同样也导致了合同外包在 20 世纪 80-90 年代的复苏。

在政治领域 , 一场重新界定政府与市场关系的行政改革浪潮 , 发端于英国撒切尔时代 , 并很快席卷世界 , 政府对经济的过多干预受到了质疑 , 而技术的进一步发展则证明了大型综合企业不足以也不必然比结构上支离破碎但却相互合作的企业网络更有效率。