探讨香港城市规划公众参与制度的保障体系

第２４卷２００９年第７期月刊　公众参与旅游规划的思考　——来自香港大澳的调查启示　文彤，陈杰忻　（暨南大学管理学院，广东广州５１０６３２）　［摘　要］本文通过问卷调查方法研究分析了居民、实际消费　者、潜在消费者３个公众群体对于香港大澳生态旅游发展规　划成果方案的支持意愿、了解程度以及焦点问题等方面的后　期评价，进而探讨了其与大澳生态旅游发展规划公众参与工　作实施的因果关系，认为合理的参与时限、专业人员的作用、　主体多元化、持续动态参与对于提升公众参与规划的实际效　果具有现实的作用。　［关键词］公众参与；规划；生态旅游；香港；大澳　［中图分类号］Ｆ５９　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００２—５００６（２００９）０７—００６６—０５　１问题的提出　随着公众力量在城市发展过程中的地位提升，　公众参与被列为西方城市规划工作的重要内容，　１９６０年代以来，德国、英国、美国、法国、加拿大等西　方国家纷纷建立了城市规划的公众参与制度，成为　城市规划进一步发展的动力ｕ　。１９８０年代末，公　众参与理念被引入我国城市规划学界　，引发了学　者的广泛兴趣，甘景林（２０００）、李小敏（２００５）、聂康　才、周学红（２００５）、王登嵘（２００６）、郝娟（２００７）、郭红　莲、王玉华等（２００７）分别从国外经验、现实障碍、规　划民主、制度体系、运行机制等角度对公众参与城市　规划进行了理论上的研究归纳　；规划技术人员　也在实际工作当中对公众参与进行了积极的实践，　田力男（２０００）、周丽亚、林展（２０００）、冯现学（２００３）、　［收稿Ｅｔ期］２００９—０３—１２；［修订Ｅｌ期］２００９—０５—１３　［作者简介］文彤（１９７５一），男，四川成都人，旅游管理系博　士，讲师，研究方向为目的地开发与规划、城市发展与旅游管　理，Ｅ．ｍａｉｌ：ｔｏｕｒｉｓｍ＠ｔｏｍ．ｃｏｍ；陈杰忻（１９８４一），女，香港人，旅　游管理系旅游管理专业本科生。　固　吴荔珍（２００５）、纪锋（２００５）、王学海（２００５）还借助青　岛、深圳、南昌、泉州、昆明等实例对我国公众参与城　市规划进行了现实的探讨总结　，公众参与对于　城市规划作为公共政策的权威性、公正性与合法性　的有力维护和根本保障已经得到业界的普遍认同与　接受　。　随着旅游规划工作的广泛开展，公众参与理念　也得到了高度的关注。薛莹（２００１）指出现阶段局限　于政府、专家、开发单位之间的旅游规划是一种游离　于社会和公众之外的由专家规划、专家论证、专家评　审、政府决策所构成的“精英规划系统”，实施公众参　与有望解决这种封闭式旅游规划方式所带来的规划　偏差　。杨兴柱、陆林（２００６）综合国内外居民参与　研究成果进一步提出了传统型、行政主导推动型、公　众政府共同参与型、公众全过程主导参与型四种旅　游规划公众参与模式Ｈ　。胡洋（２００５）、刘德云　（２００８）分别探讨了公众参与理念在庐山风景名胜　区、金门金湖镇相关旅游规划中的实际应用“　。　作为国际化现代大都市，香港的规划制度体系　发展较为成熟，公众参与已经成为各项规划的必备　工作。大澳是香港重要的城郊生态旅游目的地，　１９９８年香港规划署组织了以生态旅游发展为核心　规划内容的《重整大澳发展研究》，其间，多次进行公　众咨询，于２００１年形成最终规划技术成果。但直至　２００７年部分规划项目已经建设完成的情况下，仍有　为数不少的公众对《重整大澳发展研究》提出意见，　甚至还有大澳社区居民组织表达反对意见①，公众　①２００７年１０月４日，大澳文化工作室通过网络发起“反对破　坏大澳景貌”的签名行动，到１Ｏ月８日，就已经收集到近８００名市民　的签名反对，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｐｅｆｉｔｉｏｎ．ｃｏｒｎ／ｏｎｌｉｎｅ／１４４８３．ｈｔ

城市规划制度

城市规划是指对城市空间布局、土地利用和建设项目进行组织、指导、管理及评估的工作体系，目的是为了协调城市发展的各个方面，提高城市的可持续发展水平，提供良好的居住和生活环境。而城市规划制度则是指城市规划的相关政策、法律、规章和实施机制等的总称，它是城市规划顺利进行的重要保障。

一、城市规划的必要性

城市规划对于城市的可持续发展至关重要。随着城市人口的快速增长和城市化进程的加快，城市面临着许多问题，如交通拥堵、环境污染、资源浪费等。城市规划制度的建立可以帮助解决这些问题，确保城市的发展能够在有限的资源条件下进行，提高城市的生态环境质量和人民的生活品质。

二、城市规划制度的主要内容

城市规划制度包括相关法律法规、规章制度和实施机制等。具体来说，城市规划制度应包括以下几个方面：

1. 国家和地方规划法律法规：国家和地方政府应依法制定城市规划相关的法律法规，明确城市规划的管理程序和责任。

2. 规划编制和审批制度：规划编制和审批制度是城市规划制度的核心内容，它包括城市总体规划、详细规划的编制程序和技术要求，以及规划的审批程序和标准。 3. 土地利用和建设项目管理制度：土地利用和建设项目管理制度是城市规划制度的重要组成部分，它主要包括土地使用规划制度、土地出让和招拍挂制度、土地征收和补偿制度、建设项目审批和监管制度等。

4. 监测和评估制度：监测和评估制度是城市规划制度的补充，它用于监测城市规划实施情况，评估城市规划效果，及时发现和解决问题。

5. 规划信息公开和参与制度：规划信息公开和参与制度是城市规划制度的基础，它保障了公众的知情权和参与权，提高了规划决策的透明度和合法性。

三、城市规划制度的意义和效果

城市规划制度的建立和完善，对于城市的可持续发展有着重要的意义和效果。首先，它能够保障城市规划的科学性和合理性，避免规划随意性和盲目性。其次，它能够提高城市规划的执行力和效果，确保规划的落地和实施。再次，它能够促进城市规划的公众参与，增强公众对城市规划的认同和支持。最后，它能够加强城市规划的监督和评估，发现和解决规划中的问题，提高规划工作的质量和水平。

土地利用规划中公众参与制度建设研究

随着社会的发展和城市化进程的加速，土地利用规划在城市规划中发挥着越来越重要的作用。然而，在制定土地利用规划时，常常会出现制定方与当地民众之间缺乏有效沟通的情况，导致规划实施过程中的一系列问题，如市政工程的推进受阻，土地使用纠纷的加剧等。因此，建立公众参与制度，以及在土地利用规划过程中充分考虑公众的意见和需求，已经成为一个刻不容缓的问题。

首先，公众参与制度的建设是土地利用规划中必不可少的一项工作。根据相关法律法规，制定土地利用规划必须充分考虑当地民众的生活条件、发展需求和环保要求，这就需要制定方在规划制定阶段就主动征求公众的意见。在具体操作中，可以通过成立规划咨询委员会、召开公众听证会等方式，让规划制定方与民众建立直接联系。此外，还可以利用互联网、短信、微信等方式，充分发挥现代通讯技术的优势，扩大公众参与的渠道和方式，为广大民众提供参与的机会。

其次，为了提高公众参与的效果，制定方还应该注意一些细节问题。首先，应该在规划制定的早期进行信息公示，让民众了解相关信息，从而有机会提出意见和建议；其次，在公众参与阶段，制定方要主动了解公众的需求和诉求，及时听取反馈，加强沟通，解决潜在的矛盾和问题；再次，在规划方案的具体细节上，要充分考虑公众的意见和建议，尽可能保证规划方案与实际需求相符合，落实民主决策机制，促进规划的顺利实施。

最后，为了确保公众参与制度落到实处，制定方还应该加强相关培训和教育工作，提高参与者的意识和能力。具体来说，可以开展相关法律法规和政策的知识普及，鼓励民众积极参与土地利用规划制定过程，提高参与效果和质量；同时，还可以建立规划服务中心，为民众提供即时的咨询、反馈、投诉等服务，为公众参与制度的顺利实施提供支持。

综上所述，土地利用规划中的公众参与制度建设是一项必不可少的工作。建立公众参与制度、注意细节问题、加强相关培训和教育工作，才能真正落实民主决策、促进社会和谐、保障规划顺利实施。希望在多方的共同努力下，能够建设起一个有效的、具有行之有效的公众参与制度，推动城市建设和改善民生事业的顺利发展。

・福建建筑・２００２年第１期【总第７６期）　

・建筑规划・设计・论坛・　公众参与城市规划问题的探讨　林琼华（福安市建设委员会３ｊ５０００）　摘要：作考从公众参与观惫的产生和发展中．揭示了市　经济条件下城市规划运作过程存在的寻租打为　连确立公盘手与　域　规划的矗赴　进一步探讨丁实现套矗枣与城市规　】的对蓑＝　关键词．城市规划　心众参与　解班手租明确益赴　民主班幕　Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｅｎｇａｇｅ　ｉｎ　ｃｉｔｙ　ｄｅｓｉｇｎ　ｑｕｅｓｔｉｏｎ　Ｉ　１ｎ　Ｑｉｏｎｇｈｕａ（ＦｕａｌＩ　ＣｉｔＹ　Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ　３５５０００）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｕｔｈｏｒ　ｅｘｐｏｓｅｓ　ｂｒｉｂｅｓ　ｂｅｈａｖｉｏｒ　ｔｈａｔ　ｔ　ｘｉｓｔｓ　ｃｉｔｙ　ｄｅｓｉｇｎ　ｆ１Ｏｍ　ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　０ｆ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｅｎｇａｇｅｄ　ｉｎ　ｃｏｎｃｅｐｔ　ｉ１１　Ｌｄｅｒ　ｔｈｅ　ｃｏｎｄｕｃｔｉｏｎ。ｆ　ｍａｒｋｅｔｉｎｇ　ｅｃｏｎｏｍｙ　ａｎｄ　ｅｘｐｌａｉｎｉｎｇ　ａｎｄ　ｄｅｆｉｎｉｔｅ　ａｄｖａｎｔａｇｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｃａｒｒｙ　Ｌｌｌ　ｓｔｒａｔｃｇｙ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｒｅａｌｉｚｅｓ　ｃｉｔｙ　ｄｅｓｉｇｎ．　Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｃｉｔｙ　ｄｅｓｉｇｎ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ｓｏｌｖｅ　ｂｒｉｂｅｓ　ｄｅｆｉｎｉｔｕｄｅ　ａｄｖａｎｔａｇｅ　ａｎｄ　ｄｅｍｏｃｒａｃｙ　ｗａｙ　公众参与城市规划是规划发展的必然。城市规划仅局限于　规划师的精心创作和政府领导者的拍板定案是不生面、不完整　的，必须形成有公众参与的共同体来实现参与产生效果的最佳　组合　解决公众参与城市规划最根本的问题在于从“象征性”的　参与转变为全过程的参与，也就是规划必须从蜀查形成初步设　｝｝方案开始．到规划确立的每一个环节都应该有公众参与的成　册．只有这样才能实现规划过程的公开化、程序化、民主化和科　学比的四大罟标。　一、公众参与是历史发展的产物　公众参与是经济发展的内在动力，也是社会发展到一定阶　段的产物　早期的公众参与观念的形成．产生于二战后欧洲规划　的重建．太量的无家可归者，需要重建家园，但要受制于多种条　件，又必需　速满足大量的社会需要，社会公众共同参与规划和　社区重建已形成必要，随之到二十世纪六十年代，西方人权运动　的＊起．公众参与规划应运而生．从最初仅局限于参与设计阶　段．后来发展副用民主制度参与规划的全过程，使公众参与成为　城市规划的必然要求　尤其是近几年随着世界经济垒球化的发　展．民主化．法制化制度的推进，城市建设已成为人们关注的热　点话题，公众对社会事务所赋予的参与权、知情权和决策权已日　益琦爨，Ｈ不过表现形式不同而己．最典型的奠过于街头巷尾谈　论城市建设过程中的每一条街道、每一块小区建设、每一栋楼房　设汁结构等等。如何把公众参与规划提升到法律的高度上来认　识．还很值得研究。最佳的办法就是要通过立法，让民众参与城　市的规划，接受城市建设的监督和管理，展示城市发展各阶层认　可的啦市风貌，　求得规划师与政府以及公众形成的群体，对城　市规划的负贵与认可度　睦城市规划顺应公众的要求．不应领导　者的变动而受到影响，以解决李瑞环同志所说的“摘城市建设的　』、，最怕遇上主观、不懂、有权的领导，不懂不要紧，懂的太多不　可能，就怕卫不虚心听取意见．他又有权说话算数．这非误事不　可。　二、缺乏公众参与的弊端　我国从计划经济转向市场经济　是适应经济规律、推进社会　进步的强心剂　市场经济发展的初级阶段，由于法律的不健全．　公焱民主参与意识的不强．不可避免地台出现寻租的现象向我　们政府和有权部门的领导以及规划＾员伸出罪恶之手，用以搞　乱规划．以达到其十＾和小集团的既得利益　影响规划的发展和　实施。　１．个＾寻糖＝在现实生活中．对于一般市民而言．他们更愿　意参加与其利益直接相关的规划活动　如在社区改造中防止后　来开发的项目对其现有居住条件带来不利的影响．如阻隔视线、　遮挡阳光、噪声侵扰、强占绿地等．这些都是他们为了维护自身　的生活空间和利益的必然举动。如果缺乏公众参与的制度，定会　出现既得利益受影响的市民向有权部门的直接执行者和决策蕾　寻租．使规划难以执行。　２．集团寻租。城市开发与建设．离　奸地产开发商的界Ａ，　这种利益团体参与规划的韧衷思想谋求高额利润．ＩＩ其财力雄　厚的特点，为所欹为．使政府和城市规划部门的领导放弃规划的　严肃性，从而极大地损害城市规划的尊　，危害城市规划的整体　利益。　３“经纪＾”寻租．“经纪人”有个人与集团之分，也　在经济　活动中，必然会片面地强调自身的利盘　追求其利盏的最大佗．　这是与人类的尊严和相应尊重的民主价值观相冲突的　但是，１、　人或小集团利益的最大化，不等于公众利益的最大化．过蛘．十　人或小集团利益与公众利益必然产生矛盾的冲变．代表公共利　益的城市规列在市场经济条件下能否体现公平就显得十分重　要　寻租现象在政府和城市规划部门的某些决策者中能否得到　抵制就很难预测，只有唤醒公众参与才能从根本上解决过１、难　以限制的不法行为。因此．在公众利益决策时，必须多听各方面　的意见，走群众路线，了解各阶层．社团的利益，让公众参与规划　垒过程，按民主集中制的原则，在协调各方利益的基础上找出真　正体现公共意志的公共利益＝　三、确立公众参与城市规划的益处　长期　来．规划师梦寐以求的是自己的作品在实施过程中　能够得到社会的认可和完整的实现。这种追求和同往必然要寻　求一种公众参与的程序化行为，来约束规划执行过程中的变更　公众参与规戈　的益处是多方面的，主要有：　ｌ可“调动各界＾士参与规划的积扳性．我国公众参与城　市规划的主体是市民、利益团体、规划＾员和政府官员。各界＾　士是上述四种人物主体的代表，最具代表性的是各级人太代表、　政协委员，他们是城市规螂和城市建设的关心者、支持者和促进　者＝确立公众参与规划在于　【起＾们对城ｉ　规划的普遍关注　这　几年，福安市人太代表、政协委员、离退休老干部和市民关心城　市发展与城市规划已蔚然成风。如：①福安市人大代表、政协委　员１　９９９年提出：建设人民广场，满足城市居民妮乐、休闲环境．　拓宽城市绿化空间的议案和提案．政府高度重视．组织有关＾员　进行调研．并将其列人本年度重点办实事项目之一　进行规划与　建设，目前过十广场已经建设．点缀了福安的城五环境．深得群　众的赞誉　＠为了拓展新城区．１９９８年福安拟建设环城公路过　境线．原规划绕山边而行．路面宽１　８ｍ．为此．市里召开公众协商　咨询会．充分考虑到新城区２０００多亩土地的开发　对走线进行　了调整．由绕山边改为沿溪边穿行而过．将原设计Ｊ８ｍ道路改　为４２ｍ道路．既利于新区开发．又体现了时代的叠路标准．使民　众的积极性得到了充分调动　２可以广纳群言．