创新农业执法体制 提升依法行政能力
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。氐本栏主持：李炜
提升依法行政能力
我国农业执法始于20世纪50年代的植物检疫执法。改革开放以来，农业执法工作先后经历了起步、快速发展到规范创新的发展阶段，经历了一个执法机构从无到有、执法队伍从弱到强、执法任务从少到多的发展历程。20世纪80年代中后期和90年代，随着一系列农业法律法规的发布实施，农业执法领域大大拓展，农业执法发展较快。自1999年开始，为适应新形势对农业执法的要求，农业部启动了农业执法体制改革，在农业系统逐步推行综合执法。总体来看，农业管理和执法实现了四个转变：管理方式由行政手段为主向经济、法律、行政手段并重转变；管理职能由抓农业生产、农业技术向生产管理与执法管理并重转变：管理任务由确保农产品供给向保障供给与质量安全监管并重转变；执法体制由分散执法向相对集中执法转变。党的十七届三中全会再次强调要加强农业法制建设，强化涉农执法监督。推进农业执法体制机制创新，建立健全农业执法制度，是农业部门职能转变，依法履行监管职责的需要，是农业部门提高执法水平，提升依法行政能力的需要。⑧王乐君李迎宾陈朱勇创新执法理念思想是行动的先导，执法理念决定执法态度、执法作风、执法行为乃至执法效果。加强和改进农业执法，要树立以下三个执法理念：一是执法为民的理念。农业执法与广大农民群众的生产生活紧密相关，维护广大农民群众的利益，坚持为“三农服务”，是农业执法的本质要求，是以人为本的具体体现。为此，农业部在2004年明确提出六条禁令(“六要六禁止”)，要求农业执法人员坚持全心全意为人民服务的宗旨，文明执法，热情服务。二是刚柔相济的执法理念。农业执法是维护农业生产经营秩序、保障人民群众权益的重要手段。一方面，必须严格执法，全面贯彻执行法律的规定。另方面，农业执法面对的是一个弱势群体，要讲究方式方法，要坚持处罚与教育相结合、强制与说服相结合，帮助违法行为人提高认识，增强依法生产经营的自觉性。三是和谐执法的理念。化解矛盾和纠纷，促进社会和谐稳定，这是执法的价值体现，也是执法的重要境界。一方面，农业执法要坚持执法与调处并重的原则，积极采取调解、协调等方式调处有关争议，努力实现法律效果和社会效果的统一。比如，处理农村土地承包纠纷、农民负担案件，就要在贯彻法律规定精神的基础上运用好政策，及时调解、仲裁解决，做到案结事了，促进农村社会和谐与稳定；另方面，要坚持执法与服务并重的原则，注意采取指导、激励的手段，帮助当事人解决实际问题，提高生产经营水平，创造良好的执法环境与氛围。全面推进综合执法农业综合执法是创新农业执法体制的重要内容，也是《农业法》和国务院有关文件的明确要求。《农业法》第87条规定县级以上农业部门应健全行政执法队伍，实行综合执法；2002年10月国办转发中编办关于实行综合执法试点工作意见中明确在城市管理、文化市场管理、农业管理等重点领域要合并相关执法机构，组建综合执法机构，实行综合执法。为了加大执法力度，履行好法定职责，去年底，农业部在总结各地综合执法试点经验的基础上，下发了《关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》，提出要在三年内在全国县一级全部实行 综合执法，实现行政处罚职能统一 行使，执法人员统一管理，执法力 量统一调度，执法文书统一规范。 农业综合执法的范围限于农业部门 内部，不搞跨￣ＢＩ＇ｇ综合，这既有利 于解决执法力量分散的问题，也有 利于维护管理体制的稳定性，保障执 法工作的正常开展；农业综合执法的 重点在县级。县级是农业违法案件的 基本管辖主体，承担主要农业执法任 务，重点强化县一级农业综合执法， 抓住了当前农业执法中的主要矛盾， 有利于尽快改变农业执法薄弱的面 貌，有利于较快提升农业执法能力。 完善执法机制 执法机制与执法体制建设相辅 相成，健全的执法机制是执法体制 有效运行的前提，是提高执法效率 和效果的保障。 一是完善执法协作会商机制。 不同部门之间、上下级部门之间， 甚至同一部门内部不同机构之间， 因职责分工不同，可能存在执法交 叉，或者重合，关键是要在明确部 门职责分工的基础上，加强沟通和 配合，互通信息，实现执法信息共享、 无缝对接，形成执法合力。 二是建立检打联动机制。监督 抽检是重要的执法方式，不过实践 中往往存在检测与案件查处脱节， 检测中发现的问题不能及时传递到 办案机构，假冒伪劣行为得不到及时 处理。为此，要在检测机构与执法机 构之间建立联动机制，做好检测与案 件查处衔接，对检测中发现的违法问 题，要及时通知办案机构，以便尽早 固定证据，使违法行为得到制裁。 三是健全执法考核评议机制。 探索建立执法考核指标和评价办法， 加强监督检查和执法工作考核，把 是否履行法定职责以及执法效果， 作为衡量执法工作实绩的重要指标， 纳入地方政府和部门年度考核体系， 强化领导力度，确保各项法律措施 落到实处。 强化农业执法保障 改善执法物质技术条件，加强 执法装备建设，是提升执法能力的 物质基础。执法是一项公共服务职 能，农业执法是贯彻国家农业法律 的行为，从中央到地方各级财政都 应增加执法投入，支持执法装备建 设，杜绝“以罚养执法”、“以收费 养执法”，促进公平、公正执法。 执法着装既是执法形象的体现， 又是执法的重要保障。从现阶段的 国情和农业执法的实践看，执法着 装不仅体现执法的严肃性，有利于 公众对执法人员身份的识别和监督， 有利于执法人员自我约束、规范执 法行为，而且体现执法的权威性， 有利于增强执法的威慑力，有利于 保障执法人员的人身安全。目前由 于农业执法没有着装，时常发生抵 触执法、暴力抗法，影响了执法工 作的正常开展，甚至危及执法人员 的人身安全。因此，农业执法人员 需要配备统一的执法服装。 执法责任与手段统一，也是执 法的重要保障。通常认为执法人员 是强势群体，为防止执法人员滥用 权力，乱作为，规定责任多、义务多， 对执法人员约束多，忽视赋予执法 人员必要的执法手段。在农业执法 中，有些案件由于执法人员没有必 要的调查取证手段，导致取证困难， 违法行为得不到制裁。我们认为， 要坚持责权一致的原则，确保执法人 员履行职责时享有必要的权力和配 置相应的手段，比如，允许执法人员 对违法物品查封、扣押，甚至销毁， 允许查阅、复制相关档案、记录等材 料，确保调查取证工作顺利进行。 加强诚信制度建设 市场经济是法治经济，也是信 用经济。良好的诚信制度是发展市 场经济的内在要求，也是依法治理、 建设法治政府的重要举措。发展市 场经济、建设法治政府，要加强以 法律和道德为基础的诚信制度建设， 重信誉、讲信用，无论是管理者， 还是被管理者，都同等重要。执法 部门要信守承诺，维持相关政策措 施的稳定性：被管理者要诚信经营、 守法经营，只有这样，才能构建一 个良性互动的执法环境。但当前屡 罚不止、假冒伪劣产品生产经营行 为时有发生的问题还比较突出，有 的对罚款并不在乎，但却重视声誉， 些执法部门尝试建立“黑名单” 制度、公开曝光等做法，取得了较 好的执法效果。可以说，诚信制度 建设是行政处罚内容的重要补充和 完善，是一项重要的法律措施。行 政许可法确立了信赖保护原则，国 家赔偿法、政府信息公开条例是诚 信制度建设的重要法律规范，２００８ 年１Ｏ月出台的《乳品质量安全监督 管理条例》第５０条规定，畜牧兽医 等监管部门建立生产经营者违法行 为记录，并提供给中国人民银行纳 入企业信用信息基础数据库。诚信 制度建设开始起步，尚待在制度层 面进一步完善，并在执法层面加大 推进力度。口 （作者单位：农业部产业政策与法规司）
