张居正考成法探析

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2015年21期 107 张居正考成法探析 连彦明 辽宁大学，辽宁 沈阳 110036 摘要：明朝中期以来，政局沉闷黑暗，危机四伏。万历初年，张居正针对这一腐朽局面，实施了一系列改革措施，其中最重要的当属整顿吏治的考成法，给江河日下的明王朝带来了一丝中兴的曙光。考成法针对时弊提出，是对原有制度的创新与完善，它的实施在政治与经济方面起到了巨大的作用，明王朝内忧外患的局面开始有所好转，吏治有所澄清，国家财政收入也明显增加，社会经济得以恢复和发展。即使是在当今社会，它的一些措施也具有重要的借鉴意义。 关键词：张居正；考成法；借鉴 中图分类号：K248.3 文献标识码：A 文章编号：1671-5861（2015）21-0107-02 张居正，字叔大，号太岳，湖广江陵人。嘉靖二十六年（1547年）进士，隆庆元年（1567年）初以吏部左侍郎兼东阁大学士入职内阁，隆庆六年（1552年）六月，神宗即位，张居正取代高拱任内阁首辅，前后当政十年，实行种种改革，他“成君德，抑近侍，严考成，覈名实，清邮传，核地亩”，于使明王朝又焕发生机，这也是大明王朝的落日余晖。张居正改革中最重要的当属考成法。正是由于考成法的推行，才使内阁得以控制整个权力机关，裁汰冗官，清理驿递，核实田亩，整顿赋税等重大举措得以顺利推行，为改革奠定了坚实的基础。因此本文将就张居正改革中的考成法做一论述。 1 考成法提出的背景 1.1 官场的腐败 明代的官场尤其是到了明中后期已是弊病丛生，主要是：一、结党营私，相互倾轧；二、玩忽职守，不思进取；三、贪赃枉法，徇私舞弊。到明朝末期这三大弊病同时凸显，政治、社会危机日益严重，不可收拾，从明末在北京流传着一首民谣中便可得知： 儒生之曳白，无如国子监；马匹之驽下，无如太仆寺；天文之固陋，无如钦天监；音乐之舛谬，无如太常寺；帑藏之空虚，无如太仓库；士卒之老弱，无如三大营；书之恶劣，画之芜秽，无如制诰两房、文华、武英两殿。 这些掌管国家文教、礼乐、财政、天文、军事的最高部门，竟然拙劣到如此地步，实在令人震惊。那么这些不务正业的官员整日又都在忙些什么，《明官场弊事》中有这样的记载： 京闻政事外，唯拜客赴席为日课，然皆不得自由，一入衙门，则前后左右，皆绍兴人，坐堂者如傀儡。在牵丝之手，提东则东，提西则西，间有苛察者欲自为政，则故举疑似难明之案，久违不行之例，令其耳目瞀乱，精神凋敝，至取上谴责，若套子宴会。……即使置一偶人于舆马间，不过如此。有明之弊政情形如绘矣。 政府的无能和官场的腐败可见一斑。官员的腐败在历朝历代都不外乎贪婪和暴虐，除暴安良，惩贪奖廉，是历代王朝澄清吏治的主要手段。但惩贪奖廉并不能触及封建政治体制的变革，因为暴、良、廉、贪往往只是被作为个人行为来对待，不论个人的昏庸残暴引发了多大的社会风波，原凶一经惩治，危机也就烟消云散，但时过不久又会复发，又出现新一批的贪官污吏，再进行惩治，如此的循环往复，一直到一个朝代的灭亡，新的王朝又重蹈前代的覆辙。张居正认为，外在的豪强兼并与内在的官府舞弊势力的勾结，是造成社会不安定的主要原因。要想有效地约束不法权贵，打击违法行为，必须从吏治着手，整顿官府机构。但是明后期结党营私、官官相护已持续了几十年，整顿官府机构，不是件容易的事，也有很大的风险，内阁的内斗，内廷和外廷的相互掣肘，越来越激烈，双方都攻击对手违背祖制，相互攻击、拆台，造成上层严重分裂，官僚系统失去控制，对官员的监督已经蜕变为打击、报复对手的借口，这进一步加剧了官场的黑暗。 1.2 原有制度的缺陷 明英宗正统年间，内阁拥有了票拟权，掌握了一部分行政权，明中期以后，由于皇帝怠政或倚重内阁，阁臣权利日重，票拟往往就是皇帝的朱批意见，所以内阁大学士，尤其是内阁首辅，虽无宰相之名，却是实际上的宰相。但从制度上说，内阁并不是一级行政机构，没有衙署，更不能统率六部，只是奉命票拟，这与有职有权的宰相制有着根本的不同，但在协助皇帝处理政务时又不得不掌握一部分权力，提升自己的地位。按照制度来说内阁不能统领官员，事实上又居于群臣之首，这就给朝野上下的党争带来口实，不遵守制度成为言官打击阁臣的有力武器，对内阁造成很大的掣肘。 另外由于皇帝政令的发布是由内阁的票拟和司礼监的批红的有效结合来实现的，二者缺一不可，这就将大权分属于两部分运作，即内廷的司礼监和外廷的内阁。但在实际过程中，司礼监往往运用手中的批红权来牵制内阁，权力的分配让二者摩擦不断，这种不合理的制度设置，给明朝带来了无穷的祸患。 再者，明朝的中央一切行政事务都归六部掌管，各部的行政长官，有尚书、左右侍郎。同时在六部中又分设六科，各科都有都给事中、左右给事中、给事中。在明朝的官职中尚书是二品，都给事中只有七品，但六科却拥有对六部的封驳、纠劾之权。明朝的大官可以统率小官，但是小官同样也可以牵掣大官。六科实际上是六部的监察机关。六部和六科都直接向皇帝负责，内阁不能干预。造成了权力的过于分散。 这种体制性的缺陷，带来了长时间的争斗与内阁地位的不稳，官僚系统高层处于分裂状态，内廷和外廷、内阁与部院的不相统属并且相互斗争，常年不息，即便是有所举措也都被内斗消耗，又怎么能够整顿百官？但要消除这种制度的缺陷，反对祖制在当时的情况下是行不通的，但弥补祖制的缺陷却是有可能的，考成法即是张居正针对这种体制方面的弊端进行的一项固本清源的改革措施。 2 考成法的含义及内容 何谓“考成法”呢？简单来说，就是一种对政府官员的政绩进行考核的一种制度。这种制度，是针对明朝原有的政绩考核制度的修整与完善。根据明制，京官每六年一次“京察”，地方官每三年一次“大计”。但到了明后期吏治日趋腐败，政令难以推行，这些制度或流于形式，或成为官员们争权夺利的手段。张居正亲身体会了官场中的腐败和原有制度的变质与弊端，意识到不仅要对各级官吏进行定期考察，而且要对其所承办的各事定期立限。 万历元年（1573年）六月，内阁上疏请随时考成，十一月，考成法正式推行。对于考成法的内容，归结起来主要有两点：一是六部和督察院把各所属官员应办的事情定立期限办理，并分别登记在三本账簿上，一本由六部和都察院留作底册，另一本送六科，最后一本呈内阁。二是六部和都察院按账簿上的登记，逐月进行检查。对官员所承办的事情，每完成一件须登记一件，若没有按时完成的必须如实上报，否教学研究

108 2015年21期 则予以处罚；六科也可根据账簿登记，要求六部每半年上报一次执行情况，如有违反者根据具体事例进行处罚；最后内阁同样根据账簿地登记，对六部的稽查工作进行核实。 这一规定看似处理公文的流程，实际上体现了内阁想统领六部的思想。以内阁控制六科、都察院，进而控制六部，再由部院控制地方，考察各级官员，使考察工作直接由内阁负责。考成法通过处理公务的具体规定来改变明初内阁不能干预六部权力的旧体制，通过六科的干预，使六部听命于内阁，各省抚按听命于六部，各省县令听命于各省抚按，从中央到地方的各级机构都由内阁控制，从制度上提升了内阁的地位，加强了中央的权力。但这也只是思想性的，在法制上并没有确认内阁居于百官之首的地位。 3 考成法的作用 3.1 政治方面 考成法的实施，改变了过去那种三年考核一次地方官，六年考核一次京官的规定，把考察官吏与限时办理事务、并以事务办理情况考核责任人的办法相结合，使考察随时随地，监督无处不在，促使官员及时办理政务，提高了行政效率；另外，也实现了行政部门与监督部门相互制约相互制衡，同时也使内阁能够及时了解下情，知悉官员的情况。这无疑是一种有效的考核措施。据不完全统计，仅在张居正当政期间，裁革的冗员约占官吏总数的十分之三。不法官员成几十倍的增长，一方面表现了明末官场风气的败坏，另一方面也是实施考成法对官员严加考核的结果。 此外，考成法的实施，使得一切政务都见诸奏章，增加了行政的能见度，这是明后期具有首创意义的政治体制改革，也是考成法的实质。 3.2 经济方面 考成法的实施，在整理税赋方面也发生了重大影响。理财，是推行考成法的重要目的之一，张居正当政后迫在眉睫的问题是要解决严重的财政危机。明后期，一方面老百姓要承受的赋税日益加重，另一方面国家的收入却日益减少，财政入不敷出，大部分钱财都被不法权贵收入囊中，而官吏们无力、也无心追缴，甚至与不法的权贵狼狈为奸。在这种情况下，张居正创造性地提出“以钱谷为考成”的主张，明确提出以理财作为考核官员的准则，这在君子耻言利的时代无疑是一个创举。以理财为中心审核官员的业绩，促使官员们想方设法去追缴欠税，凡是追缴不足九成的都要受到批评、降级甚至撤职。考成法运用行政力量督缴赋税，也就要求官吏严格执行国家的法令，迫使不法地主、权贵把欺瞒漏缴的田税重新缴纳。同时，为了尽量避免损害老百姓的利益，张居正指派吏部悉心查访，遇到有弄虚作假，一律给与严厉制裁。以考成法考核官员的政绩，制止了权贵的违法活动，惩戒了受贿的贪官，不用额外增加赋税就增加了国家的税收，填补了财政的亏空。这无疑是一项成功的经验。 考成法的实施，使各级官吏感受到不断被考察的压力，不敢不奉公守法，尽职尽力。内阁依据实绩，裁汰冗滥，精简机构，使得各级官府不断地吐故纳新，使官僚系统保持了一定的活力，有效的遏制了贪污腐败和玩忽职守的不正之风。 当时有人评论说：“是时上方锐精吏治，而江陵用事，以严肃佐之。内外吏莫不惴惴，重足一迹，洗涤以称上旨。”这一句“内外吏莫不惴惴”的评论，说明考成法确实对不法官员具有强大的震慑力，官场风气也为之一震。从嘉靖、隆庆以来，权贵欺瞒赋税，官员玩忽职守，几乎成为不治之症，而在万历初年骤然改观。从怠惰成风到举职不废，这是不容小视的改变这是成功利用传统官制而又结合现实状况，加以优化、调整，强化监察的重要成果。可以说，在张居正改革的进程中，考成法是改革之首，也是新政之基。 4 借鉴意义 历史的经验值得我们总结，只要有可取之处，古为今用也会是我们提升工作效率、提高工作能力的有效方法。对于当今的廉政建设，张居正的考成法颇具借鉴意义： 4.1 注重考核工作的实效 中国历史有一个奇怪的现象，就是往往当一个王朝在走入巅峰阶段后，便会立即由盛而衰，而都无法长期保持这种盛世、辉煌的局面。如果细细探究其中的原因，当然会有很多，然而有一点却是可以肯定的，那就是当一个社会承平日久后总是会滋生出只重形式不重实效的浮夸风气，于是在官场中欺上瞒下，虚报伪报的现象便会滋生蔓延，政令往往成为一纸空文。考成法正是针对这一弊病而采取的有效对策，通过“月有考、岁有籍”的方法促使官员们言行一致，提高了政府的办事效率。这对我们今天也是一个很好的借鉴。 4.2 加强监督与监察 以内阁控制六科，六科监察六部，六部考察地方藩、臬等司及抚按，再以各司、抚按督察府州县官，是张居正的考成体系的架构，这一体系中的巧妙之处就在于利用六科监察六部，用级别低的官员监督级别高的官员，甚至弹劾高官，这也是明代的传统，明代这一点上所作绝非形式，值得我们学习。明代的监察制度相当完善，除设六科之外还设有专门的监察机构——都察院，这与我们今天所提倡的司法与监察独立的精神是相一致的。 4.3 重视制度的创新与执行 张居正采取的很多措施，诸如焚毁书院、整饬边防，甚至一条鞭法等改革都可以说是尊祖制而行的，而考成法一定程度上也是继承了以前制度中的很多内容。张居正重新拿出这些已有的制度，添加以符合时代的内容，可以说这是一种创新。此外，一项好的制度能否发挥效力，贯彻执行是关键，我们要重视制度的制定，更要重视其执行。 4.4 提高权力运行的透明度 考成法中一切政务见诸章奏，政务公开，完成一件注销一件，有效减少了官员们的暗箱操作，徇私舞弊，保证了政治的清明。在当今廉政建设中也应全面实行国家工作人员的办事公开制度，提高权力运行的透明度，同时，还应赋予公民获得政务办理相关信息的权力，并为公民行使知情权提供切实的法律保障。 5 结语 张居正考成法的实施取得了较为显著的成效，在他当政时期，明王朝内忧外患的局面开始有所好转，吏治有所澄清，国家财政收入也明显增加，社会经济有了相对的恢复和发展。总之，考成法的实施，把衰败、混乱的明王朝，重新拉回了正轨。虽然他改革中的政治思想是为当时的封建王朝服务的，但是其中许多思想对我们今天的社会改革具有积极的借鉴意义，其中的一些方法措施在今天仍可发挥其作用，我国五千年的文明成果应当被今天的人们重视，尤其对于当今的廉政建设来说，传统文化中有许多值得我们重新利用的瑰宝，值得我们细细探索。 参考文献 [1]（明）谈迁.国榷[M].北京：中华书局，1958. [2]（清）谷应泰.明史纪事本末[M].北京：中华书局，1977. [3]（明）焦竑.玉堂丛语[M].上海：上海古籍出版社，1996.