论我国国有企业战略性退出的体制性障碍与对策
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９（上半月版）总第２５３期 商业研究 文章编号：１ ００ １－１ ４８ｘ（２００２）０９＿ｋ．００６０．０３
傅 （湘潭大学管理学院， 玲 湖南湘潭４１１１０５） 摘要：目前，缺乏完善的国有资产管理体制、各级政府间利益冲突、政府退出进程缓慢、来自旧体制下 企业“内邵人”控制是国有企业退出过程中面临的四大体制性障碍。只有完善国有资产管理体制，理顺 各级政府间财权与事权的划分．逐步转变财政职能，加快政府退出的步伐，建立产业援助投资基金和实 施再就业援助政筻，寸是拆除国有企业退出壁垒、安现我国国有企业战略性退出的重要政策手段。 关键词：国有企业；退出；体制性障碍 中圈分类号：Ｆ２７６．１ 文献标识码：Ａ 从战略上调整我国阍有经济布局，推进国有企业 但相对于目前庞大的国有资产总规模而言，其作用也 改革的步伐，使部分竞争性行、ｌ 国有企业顺应市场经 只能是杯水车薪，同时还存在如何规制这 国有资产 济的要求而战略性退出巳成为我国国有企业改革的必 投资公司的问题。 出之路。但现实中企业由于存在着各种各样的闷题， 由于缺乏完善的国有资产管理制度，人们担忧国 这些问题都可能他国：向企业难以实施退出。体制性障 有资本在退出过程中会大量流失，影响国家的经济实 碍是嘲奄企业退出过程中＿匝临的主要障碍。如何分析 力，这种状况的存在阻碍了国有企业的退出。 ；处 这 问题，对于阂有企业战略性退出的实施具 （二）各级政府间利益冲突 有重大的指导意ｌ义。 政府并不是一个完整的利益主体，中央政府与地 一、我国国有企业战略性退出的体制性障碍 方政府的利益不完全一致 地方各级政府问也存在同 （一）困有资产管理体制不完善 样的关系。尽管假设中央政府在对待国有企业退出战 我国固有资产管理存在的主要问题是缺乏有效的 略上态度是明确的，但主管政府和地方政府仍然会设 管理体制。国有资产所柯权 体缺位，国有资产属于 法阻止所属企业的退出。因为这些主管政府和地方政 每个人，由于产权 限不清及“搭便车”行为，没商 府有自身独立的利益，让属内企业退出本行业，无异 人ｌｆ动力去行使所有青的职能，造成实际上不属于任 于自己跟自己过不去。因为，属内企业尽管有亏损甚 何人：所有权主体缺位，就难以保ｉ正国有资产的权益 至全行业都是亏损的（如纺织行业等），但亏损企业 不受到侵害，但国家又没耵能力去管理每笔国有资产， 会得到中央政府的财政补贴，自身的压力并不很大。 因此就必须通过代理人柬管理。代理人利益与所有者 再则属内企业毕竟不全是亏损的，赢利企业的存在就 利益 标不可避免的会出现偏差，因此要研究如何设 为他们提供了“寻租”的机会。更重要的是主管部门 计制度，对代 人进行有效的监督以防范委托代理风 掌握蓄渴内企业的人事任篼权，如果这些企业退出本 险，使偏差达到最小。日前，我陶纽建了多家国有资 行业，主管政府和地方政府也就丧失了这些利益和权 产投资公司，负责运营国有资本，取得了一定成效 力，所以他们会设置种种可能的退出障碍。况且，有 ■ 一 时中央政府出：ｆ政府信誉和社会稳定的考虑，会推迟 手： 法。对海关代征的增值税与消费税，应按国内的税法 １．对外资企业变行选择性的优惠。由于我国的 规定，依法征收，实行内外统一政策，不能与关税相 ・些客观豫因，对一 特殊行业的投资还应有相应的 混淆。 优惠政策，狂目前不宜做到统一，但必须有选择的， ４．实行内外资企业同等的出口退税待遇，使新 对一些急需解决的技术、待发展的行业、基础投资和 老外资企业与内资企业实行统一的出口退税待遇。 地区的选择上，应严格加以把关。 ２．实行产 嗽政策与其他政策桕结合的优惠政策。 参考文献ｌ 对重点支持的高新技术产业、基础设施和农林牧业， 【１］任敏．国民待遇原则与我国外资政策的调整［Ｊ１＿经济师， 统一超国民待遇原ｊｌｌｑ，重点支持，逐步取消沿海开放 ２００１，（９）・ 地区的税收优惠，保持五大经济特区与上海浦东新区 【２】王东赛加入ｗＴ０与税收国民待遇问题 Ｊ］福建税务，２０００－ 的税收优惠政策，调整地域导向，支持两部地区的发 【耳）． 展。 （３】杨卫华，周凯・税收学【Ｍ ・广东经济出版社，１９９７． ３．改革进口商品两税随关税“同步减免”的办 （责任编辑：吕洪英）
维普资讯 http://www.cqvip.com 璺箜 塑 堡玲．论我国国有企业战略性退出的体制性障碍与对第 ．６１． 困柯企业退出计划。 各级政府问利益不一致在中央一些战略部署的落 实中可见一斑。“五小”工业由于耗能高、污染重等 原因，中央政府决定要压缩其规模，但压缩“五小” 工业的政策在实施中却未取得预期效果。主要原因是 这些小煤矿多属于县乡政府所有，是其地方税收的主 要来源，因此地方政府没有动力关闭这部分小煤矿。 由于这 小工业迟迟不能退出，使具有规模经济效益 的大企业的ｑ：产能力闲置，现存的利益格局阻碍了改 革措施的贯彻执行，以合理手段打破这种格局是实现 凼订 ￣＿ｌｋ Ｊ顿利退出的必由之路。 三）政府退出进程缓慢 按照现代公司理论，国有企业进行股份化改造必 然耍求政府从企业中“退出”。政府遐出的含义是指 幽家放弃对因钉企业就业保障或停止对国有企业财政 补贴。显然，在转轨时期，政府如不“退出”就要承 手｝ｉ很高的监督成本．井难以避免因维持与国有企业的 特殊关系而承受嘲有企业效率低下和国有资产流失。 凶此，当“退出成本”低于其监督成本和维持合约关 系带来的长期利益损失时，政府退出在经济上是可行 的。但是转轨时期政府退出壁垒的存在大大限制了企 业退出，表现在：１．政府迟出成本壁垒，即政府退 出的成本远远高：Ｆ预期收益。前苏联东欧政府退出经 验表明，政府退出成本与收益呈现明显的非同时性。 ２．金融蹙垒，ｌ！Ｉ】缺乏一个有效的金融资本制度和有价 证券市场。３．规模壁垒，即Ｈ前政府机构膨胀的现 实，使政府退出面临刚性的利益抵抗。另外，还有产 权制度、社会政治壁垒等。 （ｐｔ１）来自旧体制下企业“内部人”控制 “内部人”是指由原企业的经理人员和职工共同 组成的利益集团。从圈有企业的经理人来看，由于政 府红同国有企业经理人的委托代理关系上，缺乏严格 的监督约束机制，国有企业的经理人往往拥有比私营 企业经理人 大的权力，他们可以利用手中的权力牟 取私利 如果企业要退出．必然影ｎ向到他们的利益， 囚而肯定 遭到抵制。况且，那些国有大企业长期享 受政府的特别关照，也仃能力说服政府制定有利于自 己的政策。从国有企业的职工来看，由于国有企业退 出后，如果被辞退，就意味着失业，在这种情况下， 职工电会制造退出障碍；如果被辞退，在计划体制下 职Ｊ 的住房、医疗和养老保险等非工资性福利就会化 为泡影，他们自然也会出来抵制企业的退出。不仅如 此，埘国有企业的职工来说，到私营企业工作，跟着 “资本家”的指挥棒转，枉心理Ｊ二是难以一下子就接 受的，所以固有企业的退出障碍还包括职工不愿退出 企、Ｉ 的心理障碍。 二、消除体制性壁垒，实现我国国有企业战略性 退出的政策建议 我国国有企业存任的体制性障碍大大降低了资源 配嚣效率，对国有经济的战略性改组带来了难题。因 此，订必要采取．一定的政策措施，降低国有企业的退 ｝ｌ！罐璺，实现国有企业战略性退出 （一 完善国有资产管理体制，加速股份制改造 国有资产管理中由于存在着所有者缺位，出现了 委托代理问题。所以，要建立激励机制和约束机制， 以保证代理人目标与所有者目标能够相容。可以通过 给予国有资产代理者以企业股票期权、实行年薪制等 方式，使代理人利益与企业利益及长远发展紧密相连， 以防止可能出现的道德风险，尽量避免国有资产在退 出过程中出现严重流失。国有资产退出竞争性行业的 主要途径应是促进投资主体的多元化，实现民营化。 而股份制是盘活国有资本、实现国有企业民营化、促 进投资主体多元化的主要途径，尤其适合于大中型国 有企业。通过增量扩股或存量折股等方式将原企业转 变成股份制公司形式。实行股份制改造后，参股或控 股的国有资产可起到以小搏大作用，从制度上保证国 有资本的灵活性。同时股份制也为优化公司治理结构 奠定了基础，有助干私人资本与国家资本之间的互相 牵制，提高整体效率。通过吸收民间资本实现投资主 体多元化后，置换出部分国有资产，以货币形式代替 实物形式，可用于发展公共事业、基础产业及高新技 术等产业；同时还可用于解决地区发展失衡问题、贫 困地区发展问题。 （二）理顺各级政府问财权与事权的划分，打破 目前的既得利益格局 实行分税制改革后，国税与地税分缴，地方与中 央的税源分开，初步明确了财权的划分，但事权的划 分则不够明确，与财权划分不配套，形成了权责不对 等局面，削弱了对地方政府的激励。体制上的这一问 题导致了中央与地方利益的不一致，使中央的某些政 策遭到了地方政府的消极抵制。在市场经济条件下， 靠国家行政命令来强迫地方政府服从中央统一指挥已 不 实，改善这一状况可以通过明确划分中央与地方 的财权与事权，使各级经济主体享受的权力与承担的 义务对等 同时要以经济手段代替行政手段，通过引 入竞争机制，增强大型企业的竞争实力，与这些小企 业进行产品与服务方面的竞争，使其不得不退出市场。 但由于这种退出减少了地方政府的投入，必然要影响 政策实施效果，为改变这种局面，就要加强对地方政 府的激劝，作好财政收入的分配与转移支付，使地方 政府有动力支持大企业的进入与小企业的退出。 （三）逐步转变财政职能，由建设性财政向公共 财政转变，为国企退出解除后顾之忧 计划经济体制下，我国一直以建设性财政为主， 大量财政资金用于支持生产建设，以国家积累代替了 个人积累：而在市场经济条件下，各产权主体逐步独 立，政府与市场的分工比较明确，不再需要国家大包 大揽，财政职能也相应发生转变，转向公共财政，执 行“守夜人”的功能，为企业解除后顾之忧。在国有 企业的退出过程中，富余人员安置、离退休人员的养 老问题都是很大的障碍，这些问题的解决都需要依赖 财政来打开局面。国有企业的退出与财政职能转变是 相辅相成的：国有企业的退出需要财政的支持；同时 国有企业从大部分竞争性行业提出，将大量的国有资 产变现，也可为财政更好的解决社会保障及社会救济 问题提供资金条件，加速国有企业的退出。
维普资讯 http://www.cqvip.com ．６２． 商，＿ｌｉｅ研究 ２００２／０９（上半月版） （四）加快政府退出的步伐 国有企业进行股份改造，实行公司制，建立现代 企业制度，必然要求政府从企业中退出。我国产业市 场上国有企业的制度退出壁垒能否降低，在很大程度 上取决于政府能否顺利实现从产业市场退出。无论是 宏观层次上的国有企业的战略退出，还是微观层次的 国有企业、国有资本的退出，都要以政府的退出作为 成功的条件。 政府退出的涵义，是指国家放弃对就业保障的承 诺或停止对国有企业的财政补贴，目的是威胁企业， 促使其提高效率和防止国有资产显性和隐性流失。政 府退出与国有企业退出是两个不同的问题，政府从一 般竞争性行业退出，是政府行为的调整，它是根据社 会经济发展需要和国家利益确定的；国有企业退出是 余业行为的调整，企业的行为是由市场竞争所决定的， 盛者在竞争中失败破产而退出，或者是在竞争中为了 获得更高的赢利而向重点竞争性行业转移。 政府退出可从两方面展３Ｆ；一是从外部放松管制， 允许非国有经济进入，把市场结构由垄断性为主变为 竞争性为主。ｉ七国有企业主要占领基础产业、基础设 施、重点高科技、公用事业等少数垄断性服务性行业， 把大量的竞争性行业让位给非国有经济，形成以国有 经济为主导、民营经济为基础的经济结构。同时，应 适当分割国有产权，形成产权多级所有、分级管理的 格局，以减弱国有产权单一ｆｌ：ＪＯ－７属性质。二是政府放 弃对国有企业就业保障的承诺，停止对国有企业的财 政补贴，以使企业内部改变激励机制，使国有企业改 善经营管理，提高生产要素利用。 （五）建立产业援助投资基金，帮助企业转产和 退出 国有企业在实施战略性产业调整和存量资产重组 过程中必 暖有大量的资金投入，这是我国财政在目 前阶段所无法承担的。而产业援助投资基金作为一种 金融工具的创新，运用所筹集到的较大规模的资金既 可以在国有企业并购重组中作为启动资金；义可以往 破产时作为政府的补偿资金用于“购买”破产企业设 备和安簧职 ｌ ，以把对昕有权益的可能损害减少到最 低程度；还可以作为职工再就业的培训费用和待业救 济金。对此，可借鉴日本在６０年代和７晦，代产业结构 调整时为激活存量资产昕实施的政策，建立产业援助 投资基金。产业援助投资基金的来源可通过以下途径 解决：１．利用资本市场，扩大直接融资，吸纳充足 的社会资本，实现长期资本的流动性与收益性，减少 游资投机 ２．部分企业的退出会使产业中留存企业 受益，可将受益企业的利润按适当比例通过有关政府 机构或金融机构作为退出企业的补偿积聚于援助投资 基金中。３．政府发行“产业援助公债”。 产业调整援助政策是一把双刃剑，既可以通过优 惠的政策鼓励和支持圈有企业问的资产重组，从而实 现传统产业的调整和产业结构高度化，也可以因为政 府机构的能力和执行程度的科学程度，降低市场机制 在调节生产资源配置方面的效率，产生外部不经济。 因此，产业调整援助政策成功实施的关键就在于政策 制定和执行过程中不给退出企业提供“创租”和“寻 租”的可能，使国有企业退出既能享受部分优惠政策， 又避免因退出而损害所有者权益。 （六）实施再就业援助政策 在产业结构调整带来剧烈就业冲击和社会保障服 务体系不健全的现阶段，对再就业工程给予区域性或 阶段性援助政策具有经济和政治上的双重意义。援助 政策应着眼于以下几个方面：１．充分利用市场机制， 调整城市与乡村居民间利益分配，使工农差距缩小到 合理的范围，减少农村剩余劳动力转移所产生的冲击。 ２．大量国有企业职工下岗后不愿脱离所在单位，除 存在就业观念尚未市场化的原因外，主要原因是住房、 医疗、养老等实际利益不能得到持续保障，因此应制 定相应政策，减少职工再就业后顾之忧。３．国有企 业职工下岗后，包括个体经济在人的各种非国有经济 单位将成为他们再就业的基本选择，因此可在贷款、 税收等政策上对已吸纳一定比例下岗职：【的各种非国 有经济单位给予进一步的鼓励和支持 ４．我国人力 资源丰富但劳动力成本较低，可利用这一优势，在扩 大劳务输出规模上给予必要的政策支持。 下岗职工安置援助政策能否顺利实施影响到是否 能够深化国有企业改革，建立社会主义市场经济体制 和巩固社会主义制度。从这个意义上讲，作为向市场 经济转轨的一种必然现象，失业与再就业不只是劳动 者所要面对的，更主要的是政府、社会所要面对的改 革成本。我们应借鉴西方市场经济发育程度较高国家 的经验，适时建立再就业机制；通过尽快建立健全失 业和再就业方面的法律法规，形成为能够吸纳下岗职 工再就业的产业提供税收等方面的倾斜政策；通过转 变就业观念的教育和加强职业培训，拓宽就业门路， 促进再就业工程，加快建立包括失业保险在内的社会 保障体系；通过解决劳动者失业和再就业问的生活问 题，使失业者获得寻找新工作的可能和机会，从而缓 解社会压力。 参考文献： 【１ Ｊ吴敬琏．现代公司与企业改革【Ｍ］．天津：天津人民出版社， ｌ９９４． 【２］’董辅初．宏观层次和微观层次的国有企业改革［Ｊ］．经济研究， １ ９９９．（６）． 【３］张春霖．国有经济布局调整的若干理论和政策问题【Ｊ］．经济 研究，１９９９，（８）． （责任编辑：孙桂珍） 。。 ’ ‘ ‘’ ‘ ‘’ ‘‘ “ ‘ ‘ ‘’ ’： 田园园圆 ’ 关于作者ｊ５６介：． ’ 本刊刊奎的文章，根据作者提供的资料将按下列 顺序刊登文章主要作者简介：姓名（出生年－），性 ： 别（民族），籍贯，职称，学历，简历及研究方向。 ： 例：鸟兰娜（１９６８．），女（蒙古族），内蒙古 ： 迟拉特旗人，内蒙大学历史系副教授，博士，１９９４年 赴美国哈佛大学研修，主要从事蒙古学研究。 ， ‘：● ｒ◆ ◆ Ｉ◆．１｜．◆ ◆ ● ●． ◆ ◆．◆“◆◆ ◆◆．◆ ◆◆．◆
