以中国式PPP模式推动湖南基础设施和公用事业建设的理性思考

总第１６卷第８７期　第５期　２０１５年１０月　湖南省社会主义学院学报　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕｎａｎ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｓｏｃｉａｌｉｓｍ　Ｎｏ．５，２０１５　

Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．８７　

以中国式ＰＰＰ模式推动湖南基础设施和　公用事业建设的理性思考　

肖　燎　（湖南桂阳县人民政府，湖南　桂阳４２４４００）　

【摘要】现代意义上的ＰＰＰ模式越来越受到政府和市场的关注，对社会基础设施和公用事业建设产生深　刻影响。中国式ＰＰＰ模式运用于我省基础设施和公用事业建设领域有自身的特征，需要特定的条件，具有重　要现实意义。　，　【关键词】ＰＰＰ模式；湖南；基础设施；公用事业建设；对策　【ＤＯＩ】１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００９—２２９３．２０１５．０５．０２６　【中图分类号】Ｆ５９２　【文献标识码】Ａ　【文章编号】１００９—２２９３（２０１５）０５－００８４一ｏ３　

一、

ＰＰＰ模式内涵及其在基础设施和公用事业建　

设的运用　现代意义上的ＰＰＰ模式上世纪下半叶开始在世　界各地流行，世纪末传人我国。而作为具有中国特色　的ＰＰＰ模式，主要是指政府为增强公共产品和服务　供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、　股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险　分担及长期合作关系，既具有组织和市场的优势特　点，有也追求社会效益和经济效益的内外动因，越来　越广泛运用于我国基础设施和公用事业建设领域。　目前进入基础设施和公用事业建设领域的ＰＰＰ　模式一般具有三个重要特征：第一，政府主导的合作　互动。政府和私营企业、政府与社会资本之间是合作　关系、伙伴关系，但这种关系的主动权往往掌握在政　府手里。第二，社会资本占优的利益共享。合作是双　赢的，但政府主要获得社会成果，社会资本则获得长　期、稳定和比较合理的投资回报。第三，基于资源最　佳配置的风险共担，实际情况往往是各种风险由较善　于应对该风险的政府方主动承担，社会资本则积极配　合，从而尽可能降低风险。　ＰＰＰ模式进入基础设施和公用事业建设领域需　要三个条件：一是政府重视和支持，基础设施和公用　事业建设需要，而且通过ＰＰＰ模式实现资源共享能　作者简介：肖燎，湖南省桂阳县副县长。　．－－——８４・－・——　够带来双赢；二是契约精神成为政府和社会共识，合　同治理成为政府与社会资本主要合作方式，信任机制　逐步建立和完善；三是有切实保障私营企业和社会资　本利益的法律法规。因此，推动基础设施和公用事业　建设运用ＰＰＰ模式必须特别关注三个问题：一是模　式适用性问题，二是合作伙伴选择问题，三是财政风　险防范问题。　二、用ＰＰＰ模式推动湖南基础设施和公用事业　建设的重要意义　湖南省城镇基础设施建设和公用事业改革迫切　需要创新融资方式，引导社会各类资金进入城镇基础　设施建设和公用事业，运用ＰＰＰ模式推动基础设施　建设和公用事业建设具有重要现实意义。　（一）适应经济新常态、应对增速下滑的重要举　措。运用ＰＰＰ模式推动基础设施建设和公用事业建　设有利于推动经济体制改革，促进非公有制经济与公　有制经济的联系与合作，使经济运行的体制和机制更　具活力。同时，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增　长内生动力，特别是推动各类资本相互融合、优势互　补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济，实现　经济转型升级。　（二）加快基础设施建设和改进公共服务供给的　新模式、新渠道。运用ＰＰＰ模式推动基础设施建设　肖　燎：以中国式ＰＰＰ模式推动湖南基础设施和公用事业建设的理性思考　２０１５年第５期　和公用事业建设，有利于动员社会资本，激活民间资　本，加快基础设施和公用事业建设，更好地服务社会　和人民。也有利于转变政府职能，减轻财政负担，在　一定程度上化解政府负债，减轻政府包袱，节约交易　成本，改进公共福利，使之更好地服务经济社会发展。　（三）推动基础设施建设和公用事业建设的新型　管理模式。作为管理模式，既包括融资管理，也包括　技术管理、建设管理、运作管理、成本管理，有利于创　新项目管理，提高建设效率。一方面，作为一项重要　的财政政策工具，缓解预算压力，整合社会资源，提高　财政效率，分化财政风险。另一方面，作为一项重要　的项目监管工具，打破了政府垄断局面，限制政府的　权力，使基础设施建设趋向于规范化和透明化，切实　提高基础设施建设和公用事业建设质量。　三、学习借鉴贵阳市南明河项目经验，推动我省　基础设施和公用事业建设　南明河贯穿贵阳市区，是长江流域乌江的支流，　被誉为贵阳人民的“母亲河”。但是随着南明河的环　境状况不断恶化，已经严重影响贵阳市生态文明形　象。２０１２年，贵阳市引入系统治理的思路，提出了　“截污治污为先，内源污染消除为保障，两岸环境质　量提升为需求，生态自净能力恢复为根本”的治理方　案，全面有序系统推进河道整治、生态修复、污水处　理、再生利用、面源治理等各项工作。该项目分三期　进行实施，项目一期工程从２０１２年１１月至２０１３年５　月，以治理水体黑臭为主，对存量污水处理厂ＴＯＴ及　提标改造，项目一期总投资为１８．６９亿元。项目二期　工程以支流治理为关键、污水处理设施建设为重点、　改善提升南明河水质为核心，主要内容包括完善干　流、支流截污系统及污水处理厂建设。项目三期工程　以实现南明河长治久清为目标，调整沿岸产业结构，　治理农业面源污染，逐步完善城区雨污分流，建立污　染防治和治理长效机制，预计治理时间为２０１６年至　２０２５年。其中，项目二期工程由贵州省财政厅推荐　并经财政部组织专家评审，已成为财政部首批３０个　ＰＰＰ示范项目之一。在贵阳市南明河水环境综合整　治二期项目中，中信水务发挥“中信ＰＰＰ联合体”的　优势，在中信银行的支持下，通过“境内＋境外”、“商　行＋投行”的融资模式。该项目获取了中信银行十　年期基准利率的１４亿元人民币融资支持，最大限度　降低了融资成本，中信银行也成为全国首家为财政部　ＰＰＰ模式示范项目提供融资的商业银行。项目解决　的主要矛盾：　运作机构。为推进南明河项目实施，贵阳市成立　南明河项目指挥部负责统筹协调，由分管副市长担任　指挥长，所有涉及该项目各局委一把手，担任指挥部　的副指挥长，具体工作由分管秘书长和水务局负责。　项目部下设９个组，包括技术、工程管理、工程事后监　督、群众监督等，所有需要部门之间沟通，需要手续的　事情全部由指挥部统一协调解决。对于项目合作的　商务条件，包括回报、年限、水价调整机制等核心内　容，经指挥部认可，经市长办公会确定后，不再变动。　完成招投标以后，相关协议由ｌ１个部门提出意见，双　方达成共识后，报政府审批。　运作模式。南明河水环境综合整治项目一期工　程中，贵阳市政府并没有从整体机制上考虑ＰＰＰ的　推动，而是借助于对南明河项目运作的长期研究讨　论，对一期项目中没有收益的河道治理采用ＢＴ模式　（回购期４年）；对存量污水处理厂采用Ｔｏ：ｒ（转让一　经营一移交）模式（特许经营权３０年），对新建污水　处理厂采用ＢＯＴ模式（特许经营权３０年），通过公开　招标模式确定社会资本进行建设。　项目二期工程，贵阳市政府依照国家相关法律法　规，委托第三方专业咨询机构协助政府进行经济性测　算、风险分析、制定实施方案、起草协议等，根据实施　方案，制定了ＰＰＰ项目采购文件，经市场测试及综合　评估后，采取公开招标方式进行政府采购。主要模式　仍旧是没有收益的河道治理等项目采用ＢＴ模式（回　购期拉长到１Ｏ年），污水处理厂项目采用ＢＯＴ模式　（特许经营期为３０年）运作。目前，贵阳市已经确定　一期项目的中标方——中信水务公司作为南明河水　环境综合整治二期项目的社会资本合作方，并组织职　能部门进行合同谈判，签订了服务协议等系列合同。　贵阳市南明河项目运用ＰＰＰ模式的经验给湖南　运用ＰＰＰ推动基础设施和公用事业建设具有重要启　示意义。首先，我们要进一步解放思想，在基础设施　和公用事业建设中大胆运用ＰＰＰ模式，有效撬动社　会资金参与基础设施和公用事业建设的杠杆，加快湖　南基础设施和公用事业建设步伐。其次，要强化法治　意识和契约精神，在政府与社会资本合作过程中坚持　依法行政、依法办事、依法管理，严格执行合同和协　议，依法保障各方利益。再次，要对基础设施和公用　

一８５—　２０１５年第５期　湖南省社会主义学院学报　事业项目及运用ＰＰＰ模式的相关因素进行科学分析　和论证，包括实施条件分析、投融资方式分析、操作流　程规范、收益与成本确认、法律应用解构等等，以此确　保ＰＰＰ模式科学运行并取得实质性效果。　四、把握矛盾发展。创新ＰＰＰ模式运用的对策　建议　湖南省推动ＰＰＰ模式，必须搞清ＰＰＰ的本质意　义和操作原则，ＰＰＰ有必要的前提条件，如果把握控　制不好，好事也会变坏事。　（一）强化主体意识，推进项目实施。据调查，如　贵阳、杭州、安庆三地在ＰＰＰ推进工作中，均建立了　项目推进机制，各相关部门按照职责分工，有序推进　工作进展。如郑州市已建立了推进机制，并明确了责　任分工，建议在下一步工作中，要进一步强化主体意　识、责任意识，强力推进。湖南各级政府的责任主体　意识一定要增强。　（二）ＰＰＰ资源配置主来源土地。不管政府直接　开支，还是政府和社会投资者搞ＰＰＰ，都少不了“土　地”。因此，不要以为现在讲ＰＰＰ，以前靠土地出让金　平衡基础设施建设的做法就不要了。一是所有城市　开发用地必须深度规划。规划出价值，规划决定含金　量。管土地不管规划，等于没有管好土地。规划不能　由开发商圈一块地自己来做，必须要由政府来主导。　同样一块地，本来可能卖１００万元一亩，但是详细、形　态规划、专业规划等做得好，可以多卖出几十万元甚　至上百万元。　（三）明确盈利模式。政府有关部门和代表政府　的投融资平台公司，要判断ＰＰＰ项目的投入产出、现　金流、资本回报能力，充分考虑并设计出一年、三年甚　至十年的盈利模式，使得社会投资者既要有盈利，又　没有暴利。盈利模式要通过谈判形成共识，当然也可　以由第三方会计师评估。　（四）聘请咨询顾问机构提供专业支持。据了　解，贵阳、安庆、杭州分别在项目前期聘请了上海济邦　公司、北京大岳咨询公司，以及律师事务所等专业机　构提供专业支持。建议各实施机构在项目前期工作　要聘请咨询机构、律师事务所等作为咨询顾问，为实　施方案编制、技术规范、合同签订、资产移交等提供专　业支持，以加快项目推进。　（五）增加市场测试环节。建议招标前召开市场　测试会，据此大体判断参与招标的企业，以及投标企　一８６一　业的条件，并可以据此修改调整招标文件，利于招标　工作开展。　（六）土地储备要和项目对应平衡，做到“大对　应、小对口”。“大对应”，就是做到土地收人与城建　资金需求长期总体平衡。但仅仅如此，还远远不够。　比如，一个储备中心储备１０万亩，值２０００亿元，对应　１００个项目，虽然总账平衡，但哪个项目对应哪块地　不知道，就是一堆“糊涂账”。现在推行ＰＰＰ，具体的　项目，必须要有具体的土地资源去对应、平衡和匹配，　做到“小对口”。　（七）全力推进实施方案编制工作。如：贵阳南　明河、安庆市外环北路均是在项目可研、初步设计、施　工图预算等前期工作较完善的情况下，编制实施方　案，招标社会资本。郑州市目前拟实施项目有的工可　尚未批复，大部分未编制施工图预算。目前拟推进的　项目，只有八岗污泥处置工程编制了较完善的实施方　案。建议各实施机构要认真编制实施方案，同时抓紧　办理前期手续，并不断修订完善实施方案。　（八）对于大投资低收费或免费的项目，政府要　配置相应资源。政府采购或补贴，只能平衡项目一部　分现金流，对投资“老本”或者折旧，只能“堤内损失　堤外补”，进行资源配置。比如香港地铁总共修建了　２００公里，总投资２２００多亿港币，票价平均每张７港　元，只够保障运行成本，为此香港政府就把８０个地铁　车站的土地配置给企业，让他们盖楼，每个楼盘２０万　平方米，总共１６００万平方米，按楼面价２万计算，就　有３０００多亿。当然土地资源不是一次性配置给企　业，而是在修建地铁的１０年或更长时间，逐年配置到　位的。　（九）以施工图预算造价为基础确定工程投资。　考虑到ＰＰＰ模式周期长，为确保政府和社会资本风　险共担、利益分享，使社会资本能获得合理的投资收　益但又不能暴利，建议以施工图预算造价并下浮一定　比例确定工程投资。　（十）有灵活的激励措施。盈利能力比较弱的项　目，政府要考虑怎么提供灵活的政策，形成有效益、有　力度的激励，使得这类项目能有比较好的吸引力。政　府可以承诺最低经营收入的保证，或者承诺通过政府　采购公共服务、补贴公共服务价格，使其有较为稳定　的投资回报预期。　（责任编辑：谢建美）