海关科学治关理念的规范分析

海关科　・　子，口　新视角　关理念的规范分析　李九领　（１．上海海关学院，上海２０１２０４；２．华中科技大学，湖北武汉４３００７４）　摘要：构建社会主义和谐社会已成为我们的目标。海关总署围绕构建社会主义和谐社会总体目标的要求，结合海关　系统自身的特点，提出以科学治关理念统领海关工作全局，全面促进和谐海关建设的新思路。本文从公共产品理论、　从《中华人民共和国宪法》和《海关法》等法理、从公共财政理论及从海关体制运行原理四个角度，用规范分析方法研　究科学治关理念的科学性和必然性。　关键词：科学治关理念；和谐海关；公共产品理论；公共财政理论　

党的“十七大”明确了全面建设小康社会是党和国家到　２０２０年的奋斗目标，而科学发展和社会和谐是重要保证之　～。“科学发展和社会和谐是内在统一的。……构建社会主　义和谐社会是贯穿社会主义事业全过程的长期历史任务，是　在发展基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结　果。……努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相　处的局面，为发展提供良好社会环境”。　和谐社会需要全国人民、各行各业共同建设，共同享有。　科学治关与和谐海关建设既是该复杂系统工程中的一个重　要子系统，同时又具有相对独立性，直接关系到海关第二步　战略目标的实现。　海关系统具有强烈的改革意识，改革举措有前瞻性、时　代性和科学性。海关总署围绕科学发展与和谐社会总体目　标的要求，结合海关系统自身的特点，提出以科学治关理念　统领海关工作全局，全面促进和谐海关建设的改革新思路。　牟新生署长在２００７年全国海关关长会议上的讲话中阐　述了科学治关理念与建设和谐海关的丰富内涵和重要意义。　“必须坚持科学发展观，按照社会主义和谐社会的要求，认真　落实温家宝总理关于“海关对内要为人民服务，对外要展示　国家形象”的重要指示，全面贯彻“依法行政，为国把关，服务　经济，促进发展”海关１６字方针和“政治坚强、业务过硬、值　得信赖”队伍建设１２字要求，以科学治关理念统领海关工作　全局，全面促进和谐海关建设。……同时要充分发挥把关服　务职能作用，切实加强服务型海关、责任型海关和法治型海　关建设。”国务院副总理吴仪在２００８年全国海关关长会议上　再次强调，全国海关要把学习贯彻党的“十七大”精神作为当　前和今后一个时期的首要政治任务，全面履行把关服务职　能，为改革开放和全面建设小康社会作出新的贡献。　科学治关理念已成为我国海关系统进一步深化改革和　科学发展的重要指导方针。必须进行严密的规范分析，才能　提升人们的认知水平和执行效果，充分发挥科学治关理念在　促进和谐海关建设方面的凝聚力和号召力。　为此，本文从以下几个方面探讨对科学治关理念进行规　范分析。　

一、

从公共产品理论的角度分析　

经过近３Ｏ年的改革，我国社会主义市场经济机制已经　确立，政府与市场的关系成为尤其关键而棘手的问题。而把　握和处理好政府与市场关系的基本依据是公共产品理论。　根据需求主体和供给渠道的不同，将商品和服务分为两　类：公共产品和私人产品。由市场供给用于满足个别人需求　的商品和服务即为私人产品；由以政府为代表的国家机关、　公共部门供给用于满足社会公共需要的商品和服务即为公　共产品。　与私人产品相比，公共产品具有三大特征：一是效用的　不可分割性。它是向全社会提供的，具有共同受益和联合受　益的特征，不能分成若干份。二是消费的非竞争性。某个人　对其享用，不排斥或防碍其他人同时也享用，并不会因此而　减少其他人享用该物品的数量和质量。也就是说，增加一个　消费者不会减少任何一个人对公共产品的消费量，即增加一　个消费者，边际成本为零。三是受益的非排他性。即技术上　没有办法将拒绝为之付费的人排除在公共产品的范围之外。　即任何人都不能用拒绝付款的方式，将其不喜欢或不需要的　公共物品排除在其享用范围之外。相反，私人产品却必须具　有排他性、竞争性和可分割性。在现实经济生活中，既带有　公共产品特征，又带有私人物品特征的产品或劳务就是混合　产品。　根据公共产品、混合产品和私人产品各自的特点，由谁　（政府、市场）提供最高效就该由谁提供。一般言，公共产品　

经济理论研究１２７　新视角　由政府提供，私人产品由市场提供，而混合产品视具体情况　比较由政府和市场谁提供更有效。　海关是国家的进出关境（以下简称进出境）监督管理机　关。海关依照《海关法》和其他有关法律、行政法规，征收关　税和其他税、费，查缉走私，编制海关统计和办理其他海关业　务。可见，我国海关既是对进出我国关境进行监督管理的机　关，又是行政执法部门。海关所提供的服务属于公共产品和　服务的范畴。在市场经济条件下，由政府负责提供才会高　效。因此，建立服务型、职责型、法治型、效能型海关是市场　经济和公共产品理论的必然要求，也是政府义不容辞的　职责。　二、从法理的角度分析　《中华人民共和国宪法》明确规定：中华人民共和国的一　切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代　表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最　高国家权力机关，行使国家立法权；国务院，即中央人民政　府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。　国务院行使职权之一就是规定各部和各委员会的任务和职　责，统一领导各部和各委员会的工作；中华人民共和国实行　依法治国，建设社会主义法治国家，实行社会主义市场经济。　由我国宪法的有关规定，可以得出以下结论：　中国人民是国家的主体，是一切权力的来源。全国人民　代表大会接受人民的授权和委托，是最高国家权力机关和立　法机关；国务院受全国人民代表大会的授权和委托，是最高　国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关；国务院实　行总理负责制。各部、委实行部长、主任负责制。自上而下　进行层层授权、委托和进行监督，自下而上接受授权、委托，　向上负责汇报和接受监督。　《中华人民共和国海关法》第二条规定：“中华人民共和　国海关是国家的进出关境监督管理机关。海关依照本法和　其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、行　李物品、邮递物品和其他物品（以下简称进出境运输工具、货　物、物品），征收关税和其他税、费，查缉走私，并编制海关统　计和办理其他海关业务。”　所以，海关依法提供服务、履行责任和执法权是人民赋　予海关的权力和职责，并通过《中华人民共和国宪法》和《中　华人民共和国海关法》等法律予以规定。因此，建立服务型、　责任型、法治型、效能型海关是海关的基本职责。　三、从公共财政理论的角度分析　公共财政是指国家或政府为市场提供公共服务的分配　活动或经济行为；是与市场经济相适应的一种财政类型；具　有公共性质的国家财政。可见，公共财政的主要职责就是为　１２８经济理论研究　弥补市场失灵而提供公共产品和服务的厂商和部门提供资　金支持。　根据宪法所述的授权原则，财政部是接受国务院授权，　代替人民进行公共产品和服务的采购。因此，财政支出必须　追求社会效益。也就是说，财政购买公共产品和服务的成本　和效用比越低越好。　我国构建公共财政支出管理体系，主要进行两方面　改革：　１．实行部门预算改革　部门预算是提高财政支出效益的有效方法之一。所谓　部门预算就是一个部门一本账，包括该部门所有的收支（包　括预算内和预算外）。财政根据该部门提供公共产品和服务　的情况及自身收支状况，确定该部门该年度的预算经费总规　模。这实际上就是政府购买该部门该年度公共产品和服务　的总成本。显然，各部门不同年度提供公共产品和服务的情　况各异，那么其财政预算经费规模就会随之不同。这就打破　了以往各部门间盲目攀比经费规模，而无视其职能发挥如何　的那种低效率的“投入型”财政支出方式，转变为“投入一产　出”效益型财政支出方式。既可以提高公共支出的效率，又　可以遏制公共支出刚性膨胀的趋势。　２．推行国库集中收付制度　财政　科学编制部门预算的基础上，推行国库集中收付　制度。所谓的国库集中收付制度是以国库单一账户体系为　基础，资金缴拨方式以国库集中收付为主要形式的财政国库　管理制度。　我国传统的财政国库管理制度是预算单位重复、分散多　头设置账户；财政支出通过各级预算单位设置的财政资金账　户层层逐级拨付。实际中存在许多缺陷，集中表现为财政资　金运行效率和效益低下。２０００年以来，构建了我国财政国　库集中收付制度框架，增加了财政资金收付的透明度，便于　财政和外界进行全程监督，提高财政资金的使用效率。　３．实行政府采购制度　政府采购制度是指政府采购过程中以法律形式表现的　采购法规、政策、采购程序和管理等一系列规章制度的总称。　我国以往是分散采购制度。主要问题：财政资金的分配和使　用脱节，无法监督；采购过程不透明，易产生腐败等。而现行　的集中与分散相结合的政府采购制度，透明、公开、公正进行　政府采购，确保财政资金的用途和效果，既便于监督又灵活　方便。　而海关作为国家一个重要的管理机关和关税征收部门，　当然与财政部门有直接关系。公共财政理论和改革实践必　然对海关的管理和未来发展产生深远影响。　首先，规范财政收支方式。以往财政部对海关的预算经　费是根据当年收入任务的完成情况按照一定比例提取的。　这种经费划拨方式鼓励了征收部门的积极性。即完成收入　任务越多，计提的经费也越多。海关对经费使用拥有绝对自　主权，随意性很大。其中浪费、腐败等现象时有发生，同时还　加剧了部门之间的分配不公。从２００７年开始，海关系统也　实行部门预算。即海关年度预算经费的规模是由财政部运　用零基预算方法，每年根据国家对海关事业发展的需要重新　确定，不是既定不变或者只增不减的。加强了对海关预算经　费的约束性。如何在现有预算经费约束下，完成Ｈ益增加的　税收任务和Ｈ趋繁重而复杂的其他职能，海关必须改革管理　理念、制度等，才能保持海关事业的可持续发展。　其次，海关预算经费支出的过程随着国库集中收付制度　的推进而更加透明、公开。这与以往随意安排支付相比，海　关管理，尤其是资源配置的模式、手段面临新的挑战。　再次，海关经费用途随着政府采购制度的实行而被限定　在预算的用途上，不能随意更改。　同时，预算外资金实行“收支两条线”、“专户储存”等管　理制度，从各个方面加强对预算经费编制、使用过程、使用结　果进行全方位的动态监督，确保财政预算资金使用的安全和　高效。从而对我国海关传统的预算经费管理制度提出十分　严峻的挑战。因此，树立科学治关理念，建立效能型海关是　顺应公共财政理论和实践发展的必然选择。　四、从海关行政管理体制角度分析　目前我国海关行政管理体制是自上而下的垂直管理。　这种管理模式最大的优点就是政令统一、步调一致、执行时　滞短、传导媒介单一，体现管理的独立、快捷和高效。　但海关行政管理体制的优越性并没有充分体现。主要　原因有两方面：　一是设关原则不明确，海关系统内部机构设置、职能划　分等资源配置不科学。首先是海关总署、直属海关、隶属海　关三级事权划分不清晰和不稳定，不利于发挥自上而下直接　管理的整体效应；其次是各级海关内部职能部门、科室设置　以及人力资源的配置不合理，影响海关系统的整体服务水　平；第三是海关系统内部信息资源共享机制不完整不畅通，　业务流程设置五花八门，影响了海关执法统一性和规范性；　第四就是海关机构设置的标准和原则不明确，加上目前的审　批机制和投资管理办法，使海关总署的作用难以发挥，最终　可能造成海关机构膨胀和管理低效。　二是海关管理体制难以适应外部环境的变化。目前海　新视角　关行政机构设置和运行管理与中国行政区划在社会经济中　作用不一致。进行３Ｏ年改革以来，我国中央和地方政府的　职责权限基本明确。中央政府主要管理关乎全局发展和宏　观调控职能之外，更多的社会经济职责下放给了地方政府。　地方政府在社会经济中地位和作用日益加强。而海关作为　中央政府直属管理机关，这种垂直的“条条”管理与“块块”管　理（地方政府）之间的摩擦和矛盾必将随着地方政府权限的　扩大而加剧。按照十七大报告提出的“遵循市场经济规律，　突破行政区划限制，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈　和经济带。”而区域化市场机制要追求在一定区域内资源配　置的高效，就要消除区域内非市场性因素的影响。海关只有　引入新的管理理念，实行有机变化管理模式，海关行政管理　体制才能适应区域经济一体化进程的需要，才能服务和促进　我国经济区域化进程。　总之，必须创新海关管理理念，树立服务型、责任型、法　治型、效能型海关的科学治关理念，统领海关工作的全局；按　照“统筹兼顾，整合推进、健全机制、理顺关系、优化内涵、共　享资源”的原则和思路，推进海关业务改革整合工作，建设和　谐海关。这既是建设中国特色社会主义的必然要求，也是顺　应我国社会、政治、经济、法律等理论和实践改革与发展的必　然结果。