浅议我国当前的土地政策
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科技情报开发与经济 ＳＣＩ－ＴＥＣＨ ＩＮＦＯＲＭＡＴＩＯＮ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ＆ＥＣＯＮＯＭＹ ２００７年第ｌ７卷第２８期
文章编号：１００５—６０３３（２００７）２８—０１４２—０３
浅汉我国当前的土地政策
王忠亮。陈珂
（山东建筑大学商学院，山东济南，２５１０１０）
摘要：剖析了当前土地转让过程中存在的问题，提出了实行土地年租制、开征物业税
等一些应对策略。
关键词：土地政策；土地批租制；土地年租制；物业税；中国
中图分类号：Ｆ３１ｌ 文献标识码：Ａ
根据１９９１年颁布的《土地管理法实施条例》，我国国有土地有偿使
用的方式包括出让、租赁和作价出资或者人股。据统计，最近几年土地转
让的方式主要是出让。土地使用权出让制，又称为土地批租，是指国家将
土地的所有权和使用权分离开来，在一定期限内以一定的价格出租土地
的使用权，并要求承租人一次性缴纳租金（出让金）。其基本特征是土地
所有者一次出租土地若干年，按固定的年租额（或按预测的幅度而调升）
一次收取若干年地租的折现值总和即土地出让金。在这种制度下，土地
的转让和使用出现了一些不和谐的现象。
１ 当前土地转让过程中存在的问题
１．１ 土地征用过多过滥造成国有资产流失严重
当前我国土地出让制不利于国家对土地的集约利用和保护耕地，我
国耕地面积在逐年减少。根据土地利用变更调查结果，２００５年全国耕地
面积１．２２亿ｈｍ ．与２００４年相比．耕地面积净减少３６．１６万ｈｍ ．耕地面
积减少０．３０％。在减少的耕地中，建设占用耕地ｌ３，８７万ｈｍ 。根据
《ｌ９９７—２ＯｌＯ年全国土地利用总体规划纲要》，到２０１０年．我国耕地总面
积要保持在１．２８亿ｈ 以上。现在我国的耕地面积离这个目标越来越
远．保护耕地任重道远。耕地的减少将会带来粮食产量的减少，而粮食是
一个国家经济安全的重要因素。
国有资产流失严重。一些地方政府为了吸引投资不惜压低土地的出
让价格。不管征用的土地用途如何．集体土地使用者所获得的补偿总是
按照基于农业用途的土地收益测算，剥夺了集体土地发展权。政府从开
发商一次性收走土地出让金．开发商再把这部分费用加到房价中去．让 收稿日期：２００７—０６—２２
购房者来承担。这样傲的后果就是政府失去了土地几十年的级差地租。
例如，在某城市出现这种情况：在１９９５年左右，某房地产公司在某沿海
城市低价购买了大面积的土地，由于实力所限仅仅开发了部分房屋，但
是由于种种原因，开发的这部分房子一直未能销售出去，直至当作烂尾
楼被拆掉。可笑的是这个房地产公司并未因此发生损失，相反由于地价
的上升，这家公司现在卖掉当时购人的土地反而大赚了一笔。这部分增
长的地价全部归人开发商手中。“涨价应该归公”是社会主义公有制的本
质要求，但是征地所带来的增值收益并没有完全归公，部分收益交给了
国家或者当地政府，另一部分则到了开发商手中。而农民则是一无所得。
１．２政府在土地出让过程中存在非理性行为
政府寅吃卯粮，一次性收取几十年的土地使用费，暂时增加了当届
政府当年的财政收入，政府可以用此大搞城市建设。政府这样把几十年
的土地地租收入当作财政收入，严重侵犯了全民的产权，同时也损害了
本来属于后代的发展权。土地批租形式上是转让了土地使用权，实际是
用时间换了空间，使土地公有制变成了空壳。
ｌ－３房地产价格高涨造成居民购房压力巨大
近几年，我国房价上涨过快，这有诸多原因，但不可否认的是现行土
地批租政策起了推波助澜的作用，因为土地成本是房屋成本的重要组成
部分。据统计，土地成本占到了房屋成本的２０％一４０％．一次性地收取土
地使用费，使过高的房价难以降下来。我国平均住宅价格从２０００年ｌ ９４８
元，ｍ 到２００５年的２ ９３７元，ｍ ．５年间上涨了一半多．２００４年和２００５年
上涨幅度尤其大。东部经济发达地区房价上涨更快．上海市２ｏｏ３年的房
价涨幅达到２Ｏ％．２００４年上涨１４．６％．２００５年上涨９．２％．２ｏｏ５年商品住
宅平均销售价格达到了６ ６９８元，ｍ 。
●一●－’●●－’●● ●～…一’●● ｔ●● ‘～●● ●●－●● ●，’●●●＋、●’ ●●－●、●● ●●＿－’ ● 一 ●● 一● ●●’●一 一 ，●●● ＋、● 的新途径、新方法，使得环境保护与经济发展同步，人类社会与自然世界 ［３］谭智实．国家将采取财税政策鼓励发展生物能源［Ｊ］．功能材料．
和谐的双赢局面出现。 ２００６，３（６）：２８．
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建［２０ｏ６］７Ｏ２号）Ｉｓ］．农村财政与财务，２００７（４）：３９－－４０． （责任编辑：李敏）
第一作者简介：刘吴，男．１９８５年６月生．现为中南财经政法大学
财政税务学院财政学２００４级本科生，湖北省武汉市洪山区南湖南路ｌ
号第８８号信箱，４３００７３．
Ｄｅｖｅｌｏｐ ｔｈｅ Ｃｌｅａｎ Ｅｎｅｒｇｙ ｂｙ Ｕｓｉｎｇ ｔｈｅ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ ａｎｄ Ｔａｘａｔｉｏｎ Ｐｏｌｉｃｙ
。＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿－＿＿——ｔｈｅ Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ ａｎｄ Ｉｎｓｐｉｒａｔｉｏｎｓ ｏｆ Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ
ＬＩｕ Ｈａｏ
ＡＢＳＴＲＡＣＴ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓ ｔｈｅ ｐａｔｈｓ ａｎｄ ｆｅａｔｕｒｅｓ ｏｆ ｆｏｒｅｉｇｎ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ’ｕｓｉｎｇ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ａｎｄ ｔａｘａｔｉｏｎ ｐｏｌｉｃｙ ｔｏ
ｅｎｃｏｕｒａｇｅ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ＇ｃｌｅａｎ ｅｎｅｒｇｙ，ａｎｄ ｐｒｏｂｅｓ ｉｎｔｏ ｈｏｗ Ｃｈｉｎａ ｔｏ ｕｓｅ ｔｈｅ ｆｏｒｅｉｇｎ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ ａｓ ｔｈｅ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｔｏ
ｄｅｖｅｌｏｐ ｔｈｅ ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ’ｓ ｃｌｅａｎ ｅｎｅｒｇｙ．
ＫＥＹ ＷＯＲＤＳ：ｃｌｅａｎ ｅｎｅｒｇｙ；ｆｉｓｃａｌ ｓｕｂｓｉｄｙ；ｔａｘ ｃｒｅｄｉｔ
ｌ４２ 维普资讯 http://www.cqvip.com 王忠亮，陈珂浅议我国当前的土地政策 本刊Ｅ－ｍａｉｌ：ｂｉｂ＠ｍａｉｌ．ｓｘｉｎｆｏ．ｎｅｔ 决策参考
房价居高不下，已经透支了国民经济和老百姓的承受能力。过高的
地价和房价，迫使我国巾等偏低收入阶层省吃俭用，几乎把除吃穿外的
节余都积攒起来，用于购房首付，每月收入巾有相当大的部分用于还购
房的按揭贷款。由于购房支出占家庭收入的比例过大，其消费支出必然
减少，毫无疑问又挤占了其他的正常消费。千家万户以消费结构失衡为
代价，积累购房“首付”和支付“月供”，这种消费模式的累积，严重地影响
了其他行业的发展，使近年来的产业结构日益失衡，失业人口不断增加。
有资料证明，我国目前的ＧＤＰ增长主要靠投资需求拉动，消费率（生活
消费支出占ＧＤＰ的比率）偏低是大隐患。发达国家家庭１３常消费率通常
达７５％～８０％，而我国只有５０％左右。这为我国经济持续平稳健康发展设
置了较大的障碍。
１．４房地产企业的资金压力过大 我国现行的土地批租制，使房地产的建设成本大幅提高．不利于房
地产业的正常发展。我国现行的土地批租制．要求用地者一次性交纳土
地出让金来取得一定年限的土地使用权。由于需要一次性交纳土地出让
金，使建设单位负担沉重，难以承受，部分地方政府出台了很多优惠政
策．对很多建设用地仍然采取无偿划拨的方式，这样不仅减少了财政收
入，而且造成房屋产权混乱，扰乱了我国房地产市场的正常秩序。
房地产行业是一个资金密集型行业，一次性交纳大量的土地出让金
使本来就资金紧张的中小房地产企业雪上加霜，即使是享受优惠政策也
难以承受，这对企业的经营活动形成了更大的压力。
２解决这些问题的关键——年租制的运作
在安徽出席“２００５中国内地一港澳台现代制造业暨住宅产业博览
会”时，国家发改委宏观经济研究院副院长刘福垣曾经指出，目前导致房 价过高等诸多问题的根源是不合理的土地批租制度。
年租制是土地市场上土地出让的一种方式，国家将城市土地使用权
租赁给开发商或者土地使用者，他们每年向国家缴纳一定数量的土地租
金。目前，学术界一致认为，土地年租制是按年支付租金的租赁行为，其
本质是租赁制。这种土地使用方式相比于出让制最大的不同就是本来一
次性交足的土地出让金改为土地使用期限内每年交一次。对于房地产开
发企业来说，这样可以使他们缓解沉重的资金压力，把企业的资源集中
用来搞好房子的设计与建设。
年租制基本的运作过程是约定租金。年底交租。多年承租。在实行年
定额租制时，约定租金是指出租方和承租方在签订土地租赁合同时约定
每年应交租金的数额以及租金如何调整（如多少年调整一次，调整的幅
度等）；年底交租意味着承租方在年终结算时将其所获收益的一部分交
给出租方，从而使土地所有权在经济上得以实现。多年承租表明，实行年
租制时的承租期并非一年。而是有可能长达几十年。
２．１推行年租制符合法律规定
无论是《宪法》还是《土地管理法》，都明确规定“国家依法实行国有
土地有偿使用制度”。在１９９１年公布的《中华人民共和国土地管理法实
施条例》巾明确规定：国有土地有偿使用的方式包括租赁。事实上，各省
市近年来出台的一些政策法规也都依此原则在不断扩大国有土地有偿
使用范围。
２．２实行年租制的配套措施 我国现行房地产税制的基本框架是在１９９４年全面的结构性税制改
革后形成的，涉及的税种主要有ｌ３种，发生在房地产取得环节的税种有
５种：土地增值税、耕地占用税、土地使用税、契税、固定资产投资方向调 节税；发生在房地产保有环节的税种仅有３种，分别是房产税、城市房地
产税和城镇土地使用税；而在房地产流转环节，目前设置的税种却多达
ｌ１种，主要有营业税、土地增值税、城市维护建设税、教育费附加、房产
税、城市房地产税、企业所得税、个人所得税、外商投资企业和外国企业
所得税、印花税、契税。这样的税制造成的后果是流通税多，保有税少。这
种“轻保有”的局面．一方面，相当于给了土地保有者以无息贷款，导致了
土地利州的低效牢；另一方面．使得国家无法对房地产保有期间的自然
增值部分参与分配．导致财政收入的流失。而“重流通”的局面，则抑制了
土地正常的市场交易，助长了土地的隐性流动。 开征统一规范的物业税 鉴于我国房地产税制“轻保有、重流转”的 局面，房地产保有环节税制的改革成了我们整个房地产税制改革的重
点。物业税之物业是房地产（不动产）的别称，物业税即指房地产税（不
动产税），是财产税的一种。针对我国房地产税制存在的问题，参考国际
物业税的特点，我国物业税的基本框架应该做如下设汁：第一。将现行
房地产保有环节的房地产税和城市房地产税合并，对土地、房产开征统
一的物业税。第二．统一内外税制，纳税人为内外资企业单位、经济组织
