浅析俄罗斯的政治发展及其前景

浅析俄罗斯的政治发展及其前景 潘德礼  2011-03-07 08:20:27 来源：《俄罗斯中亚东欧研究》2006年第1期

【内容提要】 叶利钦执政8年多,给俄罗斯留下了一系列错综复杂的问题。普京执政以来放弃空洞的“民主”口号,在社会政治领域建立以总统集权为核心的“可控民主”,为社会政治发展和经济振兴提供有力保障。经过4年多的治理,与叶利钦时期相比,俄罗斯政治领域出现了明显的变化:形成了相对和谐的社会政治气氛、相对团结的精英集团、中央集权式的中央与地方关系和强大的“政权党”。随着普京第二个总统任期的开始,国家最高权力的交接问题开始成为公众关注的对象。在普京一系列改革措施总体上取得成功的同时,出现了一些对俄罗斯未来的政治发展产生消极影响的不利因素和不定因素。在“可控民主”下的俄罗斯,能够对执政当局造成振动的恐怕也只有来自精英集团内部、来自官僚体制内部的挑战。未来的俄罗斯政治领导人将最有可能来自执政集团。

【关键词】 俄罗斯 普京 叶利钦 政治发展 “可控民主” 【作者简介】 潘德礼,1954年生,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员。(北京 100007)

经历了苏联剧变和解体的政治动荡以及叶利钦时期的激烈政治纷争,俄罗斯进入普京时期。作为叶利钦选定的继承者——普京接任俄罗斯总统职务后励精图治,重新审视俄罗斯的发展道路,采取一系列措施强化国家政权,维护国家统一;建立真正意义上的“政权党”,消除政治斗争对国家社会经济生活的干扰;有步骤地利用法律手段和政治压力打击寡头,最大限度地控制国家的政治和经济资源。经过第一总统任期内的治理整顿,俄罗斯政治发展的前景逐渐清晰起来,即放弃空洞的“民主”口号,在社会政治领域建立以总统集权为核心的“可控民主”,为社会政治发展和经济振兴提供有力保障。

一 普京执政以来的政治作为 叶利钦执政8年多,给俄罗斯留下了一系列错综复杂的问题,它们从各个不同侧面影响着国 家政局的稳定。然而,核心的问题是政权问题,普京针对政治领域最突出的3方面问题进行调整和改革,扭转了政治混乱局面。

第一,叶利钦时期最重要的问题之一,就是联邦制问题,即中央与地方的关系问题。普京顺利当选总统在很大程度上得益于他所领导的对车臣非法武装的军事打击,而他当选总统后最先也是在中央与地方关系方面展开调整和改革。

在整个叶利钦时期,特别是他执政中后期,由于改革政策的失误,强大的反对派始终对执政当局保持着巨大的压力,迫使执政者将主要精力集中于对付反对派,不断地与反对派占据多数的国家杜马进行斗争、协商和妥协。在此背景下,叶利钦采取了中央向地方领导人让步换取地方精英支持、保持国家统一和政局稳定的策略,相应地在对待议会两院的态度方面叶利钦更多的是利用聚集着地方领导人、“地方精英”的联邦委员会(上院)来制约云集了各种反对派的国家杜马(下院)。这种政治形势使得中央对地方的领导和控制大受影响,除车臣问题更为特殊之外,各种地方势力、“地方精英”自行其是的现象也极为普遍。同其他方面的问题一样,俄罗斯在中央与地方的关系问题上也存在着两重性。一方面,地方上独立自主地解决本地区的社会经济问题,发挥各自的潜力,探寻不尽相同的发展途径,这在很大程度上调动了地方的积极性,对减轻中央负担与活跃地方经济无疑具有重要的意义。另一方面,地方对中央的财政、投资等方面的依赖性减弱,尤其是总统出于政治斗争需要对地方当局的依重,导致地方开始摆脱中央的控制,各搞自己的一套。地方行政长官从原来的由总统任命变为由当地居民直接选举产生之后,其权力的合法性得到了充分的保障,同时也为他们违背总统和中央政府意志,形成各自的势力范围、自行其是提供了极大的可能性。许多地方权力机关藐视联邦宪法和法律,对联邦统一的政治法律空间构成威胁;由当地选民选举产生的地方行政长官在处理当地事务中独断专行,形成一个个权力中心,联邦中央政令不畅。

针对这种状况,普京从两方面着手解决问题。 一方面,坚决打击民族分裂主义,维护俄罗斯的领土完整和国家统一,把搞民族分裂的恐怖主义和团伙犯罪视为对国家安全的重要威胁,严加防范和打击。另一方面,在他就任总统后立即着手消除叶利钦时期中央和地方行政体系严重脱节、地方官员自行其是的现象。普京强调指出,经济纪律、统一的法律制度、中央和联邦主体彼此负责,这是俄罗斯民族政策的3个最重要的组成部分。核心是建立行之有效的垂直政权体系,加强中央对地方的宏观领导。为此,于2000年5月出台了设立七大联邦区的改革方案,并向联邦议会提交了一整套有关改革联邦体制的法律草案,其中包括《联邦委员会组成原则修正法案》以及《俄罗斯联邦主体国家立法与执行权力机关基本原则的修改与补充法案》以及《俄罗斯联邦地方自治设置原则的修正法案》。正是在处理中央与地方的关系问题上普京提出了要实行“法律专政”的主张。可以说,不处理好联邦中央与地方主体的关系,就谈不上俄罗斯的政局稳定。

普京在联邦制改革方面的步骤是十分清晰的,在其第一个总统任期内设置联邦区和任命驻联邦区全权代表,使联邦中央拥有了对地方当局进行控制的行政管理机制,成为管理国家和推行其他联邦制改革措施的直接保障;将裁定地方领导人、地方议会违宪行为的权力收归联邦中央所有,建立了联邦中央约束地方精英的法律干预机制;通过《联邦委员会组成原则修正法案》将地方领导人的影响力限制在处理地方事务上,削弱了地方精英干预、影响联邦中央决策的能力。在其第二总统任期开始不久,以2004年9月别斯兰事件为契机推出了改变地方行政长官产生方式的改革措施,事实上掌握了地方行政长官的任免权。普京认为:“从疆域辽阔、民族众多和成分复杂这一角度来说,由地区民众直接秘密投票选举产生地方立法机关代表,再由这些代表对总统提出的州长人选进行投票,这种做法是合适的,没有违背民主原则,也没有违背俄联邦宪法所确定的基本的民主原则。”[1]

经过对联邦制一系列改革,俄罗斯的联邦制已经发生明显的变化。“过去俄罗斯个别地区实际上不受俄联邦法律的制约,我们消除了这种绝对无法接受的局面。现在对于俄罗斯联邦的所有地区来说,俄罗斯宪法和联邦法律至高无上已成为生活的准则。”[2]而说到底是中央加强了对地方当局的控制能力。长期以来影响俄罗斯国家领土完整、政局稳定的车臣问题得到了控制,在车臣恢复了法制,建立起了符合俄罗斯宪法的地方政权,非法武装的嚣张气焰受到了遏制。

第二,叶利钦时期,形形色色的党派利益与无休止的政治斗争严重影响了政局的稳定和政策的实施。在这方面,普京上任以来采取了有步骤的措施,取得了积极的成果。

自从戈尔巴乔夫执政后期的苏联和叶利钦掌权伊始的俄罗斯实行多党制以来,俄罗斯的多党制一直处在不断演化的过程之中,到普京上任时远未发育成熟。在苏联剧变和解体过程中,为同执掌国家政权的苏共进行夺权斗争出现了五花八门的政党、政治组织和运动,这种以“街头政治”为主要斗争形式的多党政治局面带来的是社会政治动荡。经过俄罗斯建国初期两大权力机关之间尖锐激烈斗争的洗礼、筛选,到1993年新宪法通过生效后,随着政治斗争从无序到有序、从“街头”转到议会讲坛,混乱的政党斗争局面逐渐清晰起来。此后,通过不断的分化组合,特别是多次国家杜马选举,政治力量格局处在动态的稳定当中。

尽管如此,在整个叶利钦时期,俄罗斯的政党政治仍然很不成熟。其一,派别林立,而真正符合议会制原则、能够反映不同阶层选民意愿的政党却寥寥无几。除俄罗斯共产党之外,几乎所有政党本身都缺乏明确的纲领、组织和稳定的社会基础。各政党及其领导人对政权当局的态度乃是决定其政治空间的基本因素,而各集团的意识形态自我定位则是第二位的。不过,对现政权的态度与意识形态宗旨的性质之间,相互关系十分模糊,而各政党的纲领口号和它们领导人的实际行为,也很不一致。当对政权当局的态度成为政党自我定位的基本标准的时候,“赞成-反对”这一最简单的轴心开始占据优势地位。结果,整个政党体制都被吸引到两极化当中去,尽管实际上任何时候也没有到达两极化。而且,许多党派的立场、观点又在不断发生着变化,不能仅仅根据它们的纲领性宣言来简单地加以判断。例如,根据当时对叶利钦政权的态度,也可以将所有的政党分为两类,即支持叶利钦政权并在其中有自己代表的党和在某种程度上反对这个政权的党。反对派的党几乎包括所有左派、大部分中派力量以及一部分右派;拥护现政权的党包括一部分中右派、大部分右派激进分子以及部分极右派。

其二,迫于当时的政治斗争形势,尤其是反对派——俄共长期占据议会多数席位的状况,叶利钦执政时期依靠强力部门、以“金融寡头”为代表的“社会精英”来实现其统治,到其执政后期又出现了非选举产生的总统办公机构、“家族”势力暗中操纵权力的现象,而对政党始终采取利用、防范与限制的策略,将党派争论限制在立法机构范围内,始终坚决反对成立联合政府,反对议会多数党派决定政府的组成,而主张政府应当是无党派色彩的专家政府。这对党争不断的转轨初期来说是有一定积极作用的,有助于政府远离政治斗争的旋涡。然而,这种做法的消极影响也十分明显:议会多数党派不能直接影响国家重大决策,更无法建立议会多数派政府,从而影响了政党政治的发展。

普京任总统以后,随着各派政治力量的消长,党派格局发生了积极的变化,支持、拥护普京总统和政府的派别开始占据议会多数席位,左派共产党人逐渐退居次要地位,右翼自由派甚至被挡在国家杜马大门外,大多数党派对普京和政府表现出程度不同的寻求妥协、合作的意愿。

然而,正如普京所说,“俄罗斯所需要的是有广泛支持和稳定威望的政党,而不是一个接一个的、靠当局庇护但又想取代当局的官僚党。”显而易见,“在一个民主社会中,政党可以确保人民与政权当局之间的经常联系。借助选举,政党这种最重要的手段目前已获得了最好的发展机会。没有党派就不可能推行多数派的政策,也不可能保护少数派的立场。”[3]“在其他国家多年的议会制和多党制传统的反衬下,我们的政党体系存在的不足显得尤为突出。政党弱小对一个软弱无力的政权当局有好处,这样政权当局就能更加安心、更加舒服地按政治交易的规则行事。”[4]为此,普京上任以来积极促成成熟政党体制的形成,推动政党政治的发展,当然是以扩大“政权党”的力量,削弱主要的反对派政党,特别是俄共的影响为前提。

2001年7月出台了《政党法》,以规定政党最低组成人数、明确提升政党在国家权力机关选举中以及在政治生活中的作用的方式促进政党联合的趋势。2004年9月别斯兰人质事件后,普京推出新一轮政治体制改革措施,其中包括修改现行的国 家杜马议员选举办法,取消单一选区制,国家杜马全部450个议席均以采用政党名单的比例代表制选举产生。所有这些措施显然不仅仅是为了促进政局的稳定,而更重要的是为了着眼未来的政治发展。