我国农村基层治理的路径选择_以浙沪典型治理模式考察对象为例_詹强
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・45・当前我国社会结构城乡二元分化加剧，再加上城镇化的大力推进,进一步激化了城乡结构性矛盾和利益冲突。这对农村基层社会治理模式创新以及我国国家治理能力现代化提出了严峻挑战。然而，“唯一的不变是变化”。综合《社区建设指导意见》和《城乡社区协商意见》来看，当前农村社区建设应以村民自治为基础，调动各方力量以民主协商的方式，实现多元共治的基层治理格局。在面临新的挑战和问题时，改变原有农村地区以村委会为“行政”中心的治理模式，替之以多元化主体共治，才是解决我们当前基层社会治理困境的最佳选择。翻开我国基层社会治理法治探索的画卷，我们赫然发现以浙沪两地为代表的农村社区治理模式以及初步形成的基层社会治理框架，已然成为管窥我国创新社会管理方式的最佳切入点。“循着基层社会治理变革这一通道，一条既能有助于达到宏观社会发展目标，又能强化微观团结基础的现代社会发展之路逐渐鲜明起来。” [1]一、传统农村基层治理困境改革开放以来，我国农村社会正经历着一场深刻的变革与转型。它是国家从外向维度提供的农村社会发展的动力，也体现了农村市场经济发展带来的重要影响。在农村基层社会治理的运作实践中，这种由内外部因素合力所产生的一系列变化给当前我国农村基层治理带来巨大的冲击，更使我国架构新的基层社会治理制度蒙上重重迷雾。（一）以村委会为职能中心的基层治理模式趋向行政化自上世纪80 年代我国农村地区“社队制”治理模式[2]随着人民公社制度解体而瓦解之后，国家在宏观层面建立了以《村委会组织法》为规范基础，以村民委员会为制度核心①的“乡政村治” [3]的农村基层治理模式。这意味着，
国家政府机关只设到乡镇一级，而将所谓的“行政村”设为基层自治组织。当然，这种制度是以明确的成员边界、地域边界、集体产权边界为基础的。在这一制度框架下，“行政村”既是以全体村民为基础组成的集体生产共同体，又是集体经济共同体，同时还是集体生活共同体，多种共同体性质叠加在一起。然而，随着我国大部分地区合村并组或撤村建居城镇化模式的大力推行，原来具有明确的成员边界、地域边界、集体产权边界的“行政村”组织逐渐被打破，而是由几个“行政村”合并成一个新的大的村庄组织或者将几个“行政村”进行地理意义上的搬迁，改造成新的城市社区抑或分流到
【收稿日期】2016-03-16【作者简介】詹强（1995—），男，江西婺源人，华东政法大学宪法与行政治2014级在读研究生。① 《村委会组织法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。这说明，当前我国推行的农村村民自治制度完全是以村委会这一组织机构为核心的，其扮演着极为重要的角色。
第32卷第3期2016年6月延边党校学报
Journal of Yanbian Party Schoolvol.32,No.3
Jun.2016
我国农村基层治理的路径选择——以浙沪典型治理模式考察对象为例詹 强（华东政法大学，上海 200063）
【摘 要】当前我国农村基层社会治理正面临着组织结构行政化和传统价值体系崩溃、认同弱化的窘境。而以浙沪两地为代表的基层社会治理模式创新经验，已然成为破解农村基层社会治理难题的切入点。为提高农村基层社会治理水平，应当选择以重塑基层治理约束机制和社会价值体系为主要内容的构建进路。【关 键 词】农村基层治理；村规民约；路径选择【中图分类号】C916 【文献标识码】A 【文章编号】1009—9352（2016）03—0045—04DOI:10.16332/j.cnki.cn22-1302/d.2016.03.014・46・
其他的城市社区。这种大范围的合村并组与搬迁改造方式，将组织内部成员的以土地、集体资产为基础的集体经济构建的个体与村集体之间的内在联系机制和约束机制进行人为的分割和断裂。一旦内在的联系机制发生不稳定断层，就会引发深层次的社会结构矛盾；加之，城镇化对农村土地、环境空间等方面造成不可避免的侵蚀，矛盾激发、酝酿的后果就是产生社会的不稳定因素。而在面对这些不稳定因素时，我国大多数基层政府不善处理或只是进行“维稳”式的压制和堵截。“防民之口，甚于防川”。这种解决问题的思维和路径必然加剧基层政府控制村民自治组织的倾向——加强对村民委员会和村委干部的控制，来增强其对基层社会稳定的把控能力。由此，基层政府自然而然地加大对农村自治组织的行政控制和干预力度，大大压缩了农村基层治理的自主性空间。国家层面的社会治理和基层社会治理有着深厚的联系,两者存在着此消彼长以及“传送带”的关系。一方面，随着国家治理体系的不断完善和现代化，导致在某些具有普遍性或者具有“公共利益”性质的问题，由原来纳入“村规民约”的调整范围上升到法律法规和政策层面。另一方面，作为事实上的国家法规政策的具体落实和执行机构，村民委员会是介于抽象意义上的国家法律政策与具体层面上的运作实践情况的桥梁，充当着 “传送带”角色。通过这个传送带，国家法律所确立的基本秩序和规则被输送到农村基层社会的各个领域。因此，这就导致目前村委会等组织成了基层政府的延伸以及落实行政任务的抓手。比如，实践中计划生育以及对信访群众的监督、“维稳”等工作的执行还主要依靠乡村或乡村干部,基层政府并不能完全依靠自身完成。这也就自然排挤了村级自治组织的其他预设的自我管理和自我监督的职能。（二）传统价值体系崩溃、认同弱化在改革开放以前，计划经济体制以及与之配套的户籍制度、社队制度将农村个体成员的社会关系基本固定在本村庄组织当中。历史经验表明，这一系列固化农村个体社会关系的制度强化了原本式微的血缘基础。而在这种基础上内生的家族文化或集体文化则是维系传统基层农村治理的重要纽带。随着我国市场经济的发展，传统的内部认同机制逐渐被利益驱动机制所取代。 “农民在他们的经济活动中一般是精明的、讲究实效的和善于盘算的”[4], 处在经济改革浪
潮中的农村个体，追求自身利益是他们的本能之一。当社会为他们提供了一个放松、自我选择的机会空间，其自我利益的本能很容易显现，原子化特征也就显而易见了。于是，以计划经济和户籍制度建立起来的固化农村个体社会关系的模式逐渐瓦解，传统的集体主义内在认同机制也消耗殆尽。同时，突破原来社会关系网络的农村个体，在进入新的陌生的城市社会之后，又无法在短时间内完成自我价值的认同和社会角色的匹配与融合。这就必然使大多数农村个体选择忽视或摈弃传统的价值体系，对传统农村集体组织缺乏认同感，而将目光投向更具潜在经济利益的城市价值体系。在这一摒弃传统社会价值体系但又无法融入新的陌生的城市价值体系的认同危机中，部分村民受金钱价值观的影响，逐渐丢弃了传统道德价值观念，造成了农村社会道德碎片化。这给乡村传统价值体系造成了巨大冲击，农村个体对于集体组织认同感也随之弱化。二、浙沪两地农村基层治理模式新观察在我国全面推进城镇化建设的大背景之下，如何重建基层治理机制，应对新的农村社会结构和村民诉求成为当前新农村建设中必须解决的问题。通过整理基层治理的实践状况发现，我国各地早已掀起了探索与提炼基层治理之道的热潮。虽然同处一个时代，但由于地域、人文、改革进程等方面的差异，城镇或乡村之间采行的举措各不相同。其中尤以浙江和上海两地较为典型并成体系化。浙江、上海长期以来较为重视村规民约在基层社会治理中的独到作用①， 在结合当地实际情况的基础上，经过多年的探索形成了众多的治理模式。例如浙江绍兴“八郑规程”、浙江余杭的党员干部“六事一日工作法”、上海浦东的“1+1+X”、上海奉贤的“村民议事会”制。其中两地分别以浙江绍兴的“八郑规程”与上海浦东的“1+1+X”较为典型。（一）注重民主公开，规范治理——以绍兴市“八郑规程”模式为典型浙江绍兴嵊州市“八郑规程”是指八郑村为解决因农村党员干部违背民意而导致干群关系紧张的难题，在嵊州市政府指导帮助下制定的民主选举制度、村务决策制度、财务管理制度、项目投标管理制度、村务公开制度、民主管理监督制、村干部谈听评制度和村干部责任追究制度等八项制度。以保证村民的知情权、参与权、决策权和监督权。为了增强以上制度的可操作性，制定了民主选举流程等八项流程与八项制度相对应。因此，“八郑规程”主要内容即为八项制度与八项流程，这两个部分将制度、程序、运行和监督四个方面有机结合起来，相互联系、相互制约，形成了一个系统、全面、规范的民主管理体系，做到了村干部按流程来运作，老百姓靠流程来监督，乡镇政府靠流程来检查考核②。此外，浙江绍兴还存在“乡村典章”、“夏履程序”两种较为有名的村民自治模式。其中“乡村典章”是指由新昌县董村村民建立的《董村典章》，其包含8章24条，涵盖村务决策、村务管理、村务监督、村规民约等各方面。
① 村规民约作为村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范,不仅构成了一种融乡土性与现代性于一体的整合机制,而且还是国家构建秩序在基层作用的有效补充,是我们研究整个农村基层治理问题的一个关键的载体。故笔者在收集相关研究资料时以浙沪两地村规民约文本以及相关报道和评论等为主要收集和研究对象。② 相关介绍来自浙江省绍兴市嵊州市民政局网站：http://mzj.szzj.gov.cn/。・47・
其被称为大陆第一部“村民自治特别法”[5]。 “夏履程序”则是由夏履镇与村委会、村民共同将村级民主管理的事务按照涉及村民利益划分为六个部分，以此分别建立工作程序和操作流程，从而使村级民主管理制度化、流程化、规范化。 （二）党组领导，依法自治——上海浦东“1+1+X”典型模式上海浦东的“1+1+X”工作模式指的是党组织领导下的村民自治工作法。所谓“1+1+X”，第一个“1”，即党组织的领导；第二个“1”，即村民自治章程，是村民自治的基础性、指导性文件；“X”，即若干实施细则，是村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置所制定的办事规则[6]。其目标着眼于解决新农村建设的“心态”问题
以及群众对于“命令式”管理的不满意、干部“经验式”决策的不信服、村务“官治式”管理的不买账。其主要做法包括三个部分：第一，制定形成村民自治“草根宪法”。合庆镇29个村都制定了“草根宪法”：《村民自治章程及实施细则》，它统一明确议事和组织规则，并明确规定村民自治的范围、机制、程序以及村民的权利与义务。第二，探索建立村民自治机制。注重扩大基层民主、激活村民群众主动参与意识，围绕村情民知、村事民决、村务民督、村绩民评等关键环节形成机制，有效保证了村民知情权、参与权、表达权、监督权的真正到位和落实。第三，健全完善相应配套机制。为保障自治章程的有效运作，在镇党委领导下改进和革新了村级管理体系、创新建立了村综合管理考核制度、补充和完善了一系列工作机制。此外，上海村民基础治理模式还有奉贤区的“村民议事会”制度、松江区的“五个结合”制度。奉贤区构建党组织领导下的村民自治机制，将“为民管理”与“由民管理”结合，在全区177 个行政村全面推行“村民议事会”制度。在基层党组织牵头，让有威望的村民担任“议事委员”，共同讨论决定村里的“大事小情”，实现“阳光政务”，让以往“旁观者”的村民变为管理决策的“参与者”。松江区推行了基层群众自治工作，围绕基层党组织领导方式转变、平台搭建和效果转化等方面进行了探索和实践，总结形成了“五个结合”的实践经验，收到了良好的效果。（三）关于两种典型治理模式的评析通过前文的介绍，我们可以发现浙、沪两地村民自治的主要模式名称虽有不同，但其内容基本相同，即在镇政府或者党委指导下以村民自治章程为基础，让村民能够知情、参与、表达、监督到村务中去，并辅之以相关配套机制确保自治章程的有效运作。这种章程式的治理模式的优点在于在村民自治章程在我国农村已有较长的发展历程，已累积大量的经验且为村民所熟知，制度模仿成本得以降低。其缺点在于一套完整的村民自治章程仅仅依托村委会自行自定难以形成一个完整的体系，而在镇政府自上而下的推动下又容易造成村委会组织的行政化倾向，难有创新。其他探索的治理模式则以“能人式治理模式”以及“基层组织和社会组织协同治理模式”为主。“能人式治理模式”是指选拔村内有威望、有才能的村民组成一个特定的组织代表其他村民参与到村务管理中去，如上海奉贤的“村民议事会”制度以及浙江绍兴的部分地区。这种模式多发生在经济较发达地区，“能人”往往是私营企业主、个体户、文化水平较高或者年纪较大的村民即当地的“名人”。这种模式多依靠“能人”的道德式治理，当然也在逐步以制度规定为基础进行治理。其优势在于“能人”的能力能够得到大家信服在村务管理方面得以便利，但是其问题在于会导致“能人”的不良作风。“基层组织和社会组织协同治理模式”则源于浙江慈溪，慈溪民营经济发达，中小企业众多，外来人口集聚，治安形势复杂。因此形成了以村（社区）党支部为核心，村（居）民委员会为主体，村（社区）经济合作社为支撑，和谐促进会为依托，企事业单位和社会各界群众广泛参与，基层组织和社会组织协同治理的基层社会管理新机制。这种模式的主要优势在于多元主体的参与，使社会治理结构由“封闭型”向“开放式”转变。三、提高我国农村基层治理水平的路径选择（一）配置新型村规民约，重塑基层治理约束机制在我国农村地区村民个体原子化特征和传统价值碎片化的今天，农民对原先的村民自治体系产生了巨大的信任危机。要解决前文提到的当前农村基层社会治理行政化倾向问题，制定或修改具有广泛代表意义的新型“村规民约”是破解该问题的关键。所以，必须以“村规民约”这一载体将村民集体意志加以固定，并通过宣传和公示的方式来重构个体对于集体组织的联系和约束机制。从历史角度看，村规民约本就产生于中国传统封闭性与自给性的基层乡村社会。其作为一种社会生活方式，深深植根于村民的日常生产和生活中。而从功能主义的角度来看，我国推行法治建设已有较长时间。整个社会对于法律规则的认同感还是较强的。随着我国法治建设的进一步推进，农村个体的规则意识也进一步加强。这自然会使基层社会治理对于制定规则、遵守规则的需求增加。而“村规民约”正是承担这项功能和需求的最佳选择。此外，从基层探索实践中来看，村规民约的形成路径一般有三种：一是已有规则民约的延续使用。这一类规则应及时更新与调整，以免与现行法律规范相背。二是已有做法经验的提炼成文。这一类规则是根据日常较为成功的工作方法提炼而成，也就是说规则的内容和类别可以随着工作的推进逐步完善和增加。三是尚待规范领域的协商创制。这一类规则针对的是需要予以规范却尚无规则的领域。无论哪一种村规民约，都需要通过村民会议审议通过。因为村规民约涉及的往往是与村民密切相关的利益问题。而且，经过审议、讨论等程序之后，村规民约本身所承载的“合法性”和“被认同感”也会进一步加强。（二）建立民主协商机制，形成多元共治新格局根据《村委会组织法》第2条的规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治
