英国社区照顾的发展史

Principal areas of research activity include: Health policy; community care
policy and practice; neighbourhood renewal; environmental policy; policing
and criminal justice; particular emphasis on user and citizen empowerment
and inter-agency collaboration underpins much of Health and Social Policy
Research Centre's work

一、1960年代以前 社区照顾酝酿期
Rose和Shiration(1986)指出1946年二次世界大战后，是搭建起战前社会福利体制与
战后福利国家发展桥梁，战争时期由于资源的缺乏与有限性，使的许多民间与地方医院被快
速的任意合并，并由军方接管，造成许病人被限定在有限的病床上，身心障碍者、慢性病患
和老人收容诊治的优先顺序上便排到非常后面，因此当战争结束后要建构一个更好的福利社
会，成为当时联合政府的共识(赖两阳，2002)。
1950-1960年代，在精神疾病患者或老人的照顾上，社区照顾已逐渐成为一种观念上
的共识，为了让他们的生活过的更快乐，应尽可能让他门留在自己的家里接受照顾，目的在
达到取代机构式的照护模式，同时也为了减少政府财政的压力。 ﹙黄源协，2000﹚
1960年代前的社区照顾有下列几点：
1.鼓励在医院接受照顾的病患参与社区生活。
2.对象是弱智者回到社区中生活、精神病患者出院后的照顾﹙after care﹚及儿童老人
的社区性服务。
3.强调精神病患者非隔离事的照护，由医院与地方政府合作。
4.社区照顾﹙community care﹚第一次出现是在1954至1957年的精神疾病与缺陷者皇
家委员会文件中。 （周月清，2000）
二、1960年代 社区照顾初创期

蒂特马斯，（1968）指出社区照顾真正开始被认同且将视为一种政策，具体的依据是1961
年蒂特马斯针对全国心理卫生协会的演讲中，指出精神病患者及心理唯常者（弱智人士）（及
智能障碍者），再社会资源尚未准备妥当时，将其照护草率的移转到社区照顾是失败的（周
月清，2000）
英国社区照顾责任开始由中央移转给地方最重要的转折是1968年公布的卡罗琳报告
书“地方政府与相关个人性社会服务委员会报告书”报告书的重点是将所提供的服务加以
分工，如居家照顾由地方政府提供，送餐到家，家事服务则由地方政府或志愿性委员会提供，
社会工作者则应像团队一样共同运作。（赖两阳，2002年）
60年年代的社区照顾主要是针对已经居住在将停留医院者，案主群包括精神病患者
与智障者，呼吁将这些人移转到社区来照顾，以提供社区服务有居家照顾，送餐到家，家事
服务替代，如同前述，对1960年代的社区照顾也有持有反对声音者，即蒂特马斯，他并非
反对社区照顾，而是反对草率行事，主要是因为当时得社会资源不足，另外琼斯（1998）也
同意蒂特马斯的说法，批评在社区资源尚不完备时，社区照顾事不存在的，只是将照顾责任
丢还给亲人而已。（周月清，2000）
从政府的立场，当时的社区照顾主要目的之一是为了节省财政支出，而社区照顾被认
为是比医院之长期照护便宜的。（周月清，2000）
三、1970年代 社区照顾发展初期：机构教养院的替代期

社会福利强调政府责任与福利权，而英国是最积极推行社区照顾的国家，因而社区照顾
被当成一种国家对病人，老残的照顾政策（林万亿，2002）。
1970年代的英国社会因老年人口的增加，社会服务预算也随之不断成长（兰根，1990）
所以政府为了减少支出，还是不停鼓励发展社区中的服务单位，已替代长期停留的医院，并
且指出此种社区照护不但可减少支出，又有利于服务使用者（猎人与威斯托，1987）。此时
的英国政府由于来自照护的负担与日遽增，站再投资者效益原则上，开始鼓励福利私有制度
（周月清，2000）。
“关怀社会”成了长期照护的替代性服务，包括针对老人，慢性疾病与障碍者医院或
长期停留的机构式医院（周月清，2000）。
亨特和威斯托指出公部门不断呼吁发展社区照顾的目的是为了节省支出，方法是将隶
属中央政府之国民保健服务的责任移转到地方政府的社会局及非营利组织（黄源协，2000）。
罗蒙，指出私部门的居住设施的增加，其中包括非营利组织与营利部分（周月清，
2000）。
四、1979年至1980年代中期 社区照顾发展黑暗期：变相的社区照

顾
老人不在住到医院，转而住到居住之家，尤其是非公营的居住之家，智障者及精神病患
者离开医院（马林，1987），回到社区，但却得不到适当的出院后照顾（周月清，2000）。
1979年代柴契尔夫人上台后，他自身标榜新右派，社区照顾政策经历了重大的转变，
及地方机构社会服务部门原为社区照顾主要供给者的角色，逐渐朝向残余式角色的发展。换
言之，社区照顾政策的主要目标，在于作为社会服务直接供给者的地方机构之角色的式微，
非正式部门，志愿部门和商业部门，在一种“福利混合经济”的托辞下受到鼓舞，因而把社
区照顾转变成“混合经济照护”（周月清，2000;黄协源，2000）。
1979年代新右派接掌政权后，社区照顾被视为一种节省公共资金投入健康和社会照
顾的手段，此政策可使政府对照护责任的负担转移至个人，同时亦可能促进民间提供照护。
为鼓励社区照顾的实施，国民保健服务提拨有限基金的基金给地方机构和志愿性组织，便能
由医院移至社区之需要长期照顾者提供服务，同时，政府亦放宽对联合财政方案的规则，以
刺激对它的运用。（黄源协，2000年）
1980年代的相关政策与法案也发现，中央不只将责任移转给地方，给非公营部门，
同时也丢回给个人及非正式照顾，加上福利转向选择性的制度，阑干称1980年代的英国社
会福利不只私有化而已，同时也是严苛的，因此也被学者们批评80年年代的社区照顾是金
钱挂帅的种混合经济照顾（周月清，2000;赖两阳，2002）。
地方政府的服务对象从普及性的转向选择性的即残余的，服务使用者开始被烙印化。
（周月清，2000）
五、1987年至1990年代 社区照顾改革期：表里不一致的社区照顾
1989年英国政府依据格里菲思报告书公布了“照顾人民”白皮书，书中指出，对大多
数的人而言，社区照顾可提供最佳的这顾方式，要让人民生活在自己的加或地方社区中类似
家的环境下，尽可能过着正常的生活，要提供适当的照护与支持，以协助人民得到高度的独
立自主性，协助他们发挥最大的能力，人员对所接受的服务亦有参雨发言的机会。此白皮书
公布之后，立即被学者批评为是建立在一个自由经济，混合经济及强势国家的基础上，因为
为增加社区照顾的经费，为指名中央下放地方的经费总额，位置出地方政府是否有权收费，
鼓励民营化却造成服务贩卖与竞争，将社会服务残余化与未指出消费者的选择权。（黄源协，
1998;周月清，2000年，萧文高，1999年）
1990年代的英国社会福利已经走向多元福利系统：因此在多元福利系统的制度下，
负责执行社区照顾的地方政府社会服务局及社会工作者面临组只架构的]重组及角色重新定
位但也是被。人为以省钱为目的，是中央集权及市场化取向的，促使服务分散即成为一种残
余性的救济性质，事实上也是口号说着好听的服务使用者与其照护者根本无法选择，目的只
是要让这些案主群不住到昂贵的单位罢了，因此在社区中的照护只是过去长期照护得替代选
择而已，而非营利组织的服务也成为街上或村上阶级的服务。因此称上述这些县阶段社区照
顾相关政策与法案，虽名为照顾全民，但事实上是表里不一致的两面人。（周月清，2000）