从物权的角度看农村土地制度改革

从物权的角度看农村土地制度改革
2007年10月召开的党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若
干重大问题的决定》，是对改革开放30年来农业、农村、农民问题解决进展总的
回顾与总结。其中几点关于农村土地制改革的内容具有深远的意义。
一、 农地所有权的主体
对于农地所有权，《物权法》第60条，将各级“农民集体”定位为农地所有权
主体,而由相应的“集体经济组织”代为行使所有权。在实践中,一般是由“村集体经
济组织”代村民委员会行使土地所有权,或者由“村内集体经济组织”代村民小组行
使土地所有权。此种规定不可避免地再一次引起那个老生常谈的争论:所有权主
体的虚位问题。其核心内容是:村民委员会在历史上从一开始就攫取了“村集体经
济组织”的地位,但事实上,村民委员会的法律定位并非“村集体经济组织”,而是村
民自治组织。虽然村民委员会担当村民自治组织的角色如此孱弱以至于虚无,但
作为基层政权组织的代表、行使行政权力的形象却深入人心。因此,这已导致村
内并未真正形成法律所期待的可行使土地所有权的集体经济组织。
《物权法》第59条与其他相关法律专门规定,有关本集体经济组织的重大事
项应当依照法定程序由本集体成员决定。村民委员会在行使农地所有权时,其作
为村民自治组织的角色已经异化为基层政权组织的代表,这使得前述的民主决策
往往流于形式;在此基础上,进而形成了村集体事务由村民委员会成员集体垄断、
甚至变成村支部书记或村民委员会主任“一言堂”的局面,农村集体土地所有权的
主体往往也由村集体经济组织变为村民委员会甚而变为村民委员会干部个人。
二、 农地承包经营权问题
农地承包经营权是家庭承包责任制的法律基础，而“赋予农民更加充分而有
保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”被作为首要
目标写入《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。利用物权法，我们来
分析一下。
关于农地承包经营权的问题，最关键的是农地承包经营权的流转问题。流
转是农地承包经营权的重要权能,对提高土地利用效率、促进农村劳动力流动等
有重要意义。在《物权法》中，第128、133条分别针对农地的家庭承包经营权
和其他承包经营权设立了不同的流转方式。而这种规定下一个关键问题就是没有
明确农地承包经营权可否继承、抵押以及买卖。对于买卖,有赞成的，也有反对
的，由于涉及问题广且深,尚不宜仓促作出结论。对于继承,如是争土地尚在承包
经营期内,则从农地承包经营权物权属性的本质要求出发当然可以继承,尽管这与
《中华人民共和国继承法》的有关规定相抵触。关于抵押，《物权法》第184条
明令禁止抵押,因此,抵押一直是农地承包经营权流转中的禁区。但是,实践中农地
承包经营权的抵押已经不是新鲜事,法学界也几乎一致认为可以允许其抵押。
三、 宅基地使用权问题
《物权法》第154条中，该法所谓“宅基地使用权”仅指农民在农村集体的土
地上建造住宅及其附属设施的权利。
关于宅基地使用权取得是否有偿的问题，《物权法》并未表明。目前通常认
为,宅基地使用权具有一定的福利性质,是村民最基本的居住保障,应当允许村民
无偿取得。《物权法》第154条可以发现,由于法定原因(自然灾害等导致宅基地灭
失)失去宅基地的,可重新申请并分得宅基地,此外的任何情形,如出卖、出租住房失
去宅基地等,都不允许再申请取得宅基地使用权。现行法律不允许村民多次申请
取得宅基地使用权,不过也没有禁止村民同时拥有多处宅基地。
关于宅基地使用权的处分问题，一个是转让，一个是抵押。《物权法》并未
明确规定能否对宅基地使用权实行转让。不过,《物权法》第155条却又规定:“已
经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”
这应当解释为《物权法》允许宅基地使用权转让。事实上,这与村民出卖住房从
而按照“房地一致”原则转让宅基地使用权之实践是相符的。对于抵押，《物权法》
第184条明令禁止对宅基地使用权进行抵押。
四、 农地征收问题
在农地征收中,首先被征收的就是公共用地，因此，首当其冲要解决的问题
就是公共利益界定的问题。但《物权法》没有对公共利益作出任何实质性的界定。
界定公共利益的意义在于,农地是不可再生且急剧减少的战略资源,必须以极其慎
重的态度进行征收。
由于征收是为公共利益所需,因此在实践中农地征收的补偿几乎都低于土
地的市场价,这体现了社会公共利益对个人利益的限制。但问题是,非为公共利益
所需之农地征收却更多地存在,此即为商业目的的农地征收。既然是商业征收,其
补偿额度则应该完全以市场价格为标准,让其按照市场规律自主定价,防止公权力
不当干预。在商业征收中,公权力则应自觉、公正地维持市场秩序,保护交易双方
的契约权益,而不应打着“公共利益”的幌子在与农民的谈判中滥用权力压低土地
价格。由于在农地征收后,国家取得的收益比村集体经济组织和村民所获得的补
偿还要多很多,因此,行政机关在农地征收中滥用权力的现象非常普遍。为了遏止
有关行政部门利用权力非法征收土地并从中牟取暴利的行为,我国应当以法律的
形式严格规定土地征收的条件,明确征收必须严格依据法定程序。
而关于农地征收中的补偿问题，《物权法》第42条提到，涉及农地征收补
偿标准,采用了“足额补偿”的提法, 同时它强调了对“土地补偿费、安置补助费、
地上附着物和青苗的补偿费”四项费用的“足额补偿”。然而,仅仅这四项费用得到
“足额补偿”是否就足以使被征地农民维持不低于征地前的生活水平抑或使他们
的生活水平当然地有所提高?这个基本上是不可能。农村集体所有土地被征收的
过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,应当有利于缩小城乡差距而不
是扩大城乡差距。对于这样的补偿标准，似乎有悖于社会主义的本质要求。

总的说，物权法给了农村土地制度改革法律上的支持，具有很大的积极作
用，使改革后农村的土地制度更适合当前我国农村经济的发展。但是我们也要看
到物权法中的不足，有些重要的概念没有做出明确的规定，使人们对这部法律的
理解产生歧义。在农村土地制度改革的理论上，由于不明确的规定，改革的过程
存在着不少问题。