完善南水北调工程征地移民拆迁工作相关政策的建议

完善南水北调工程征地移民拆迁工作　

相关政策的建议　

贾士权　

（江苏省淮安市南水北调截污导流建设处，江苏淮安　２２３００１）　＂－７－度分析　

摘　要：南水北调工程江苏省淮安市截污导流工程范围涉及城区、郊区和农村，工程征地移民安　

置工作包括工程征地移民和环境移民安置工作。存在的问题主要有征地拆迁补偿标准低、不同阶　

段不同范畴的工作衔接难度大、矛盾错综复杂协调难、征地拆迁手续办理难等。进一步推动南水　

北调工程征地移民安置工作，应从缓解地方财政压力、强化地方政府职能、实施动态管理、兼顾　

地方拆迁法规等方面做出政策调整与完善。　

关键词：南水北调工程；截污导流工程；移民；征地拆迁；江苏省淮安市　

中图分类号：Ｃ９２２＋ＴＶ２１２（２５３）　文献标识码：Ｂ　文章编号：１６７１－１４０８（２０１０）１２—００２７—０４　

１　南水北调工程江苏省淮安市截污导流工　

程征地移民基本情况　

南水北调工程江苏省淮安市截污导流工程涉及　

到清河区的西安路、长西街道办事处，开发区的新　

港、东湖、枚乘路办事处，清浦区的浦楼街道办事　

处和清安乡，楚州区淮城镇等９个乡镇２０个行政　

村（居委会），计划占用－ｋ地面积１　２２４亩，其中永　

久征地４５４亩，临时占地７７０亩，拆迁安置１　２７９　

户，拆迁总面积１０７　４６６．９９　Ｉｌｌ　，总投资３．３３亿元，　

目前已完成房屋拆迁１　２１６户，拆迁面积９４　７８０．９３　

１ＴＩ　，临时占地５１２亩，永久征地４３４亩手续已上报　

国土资源部。　

工程征地移民安置工作包括工程征地移民工　

作和环境移民工作，它是保证工程顺利实施的关　

键，同时直接关系到工程沿线群众的切身利益和　

水质改善效果。南水北调工程征地移民３２作任务　

重、ｌ￣，－ｔ间紧、要求高。工程实施已有两年多，超　

过了国家规定的１　８个月工期，由于各种原因，　

目前仍有１２　６８６．０６　ＩＴＩ　房屋没有拆除，在一定程　

度上不仅制约了南水北调工程总体进度，而且也　

影响了地方城市建设和水环境整治。因此南水北　调３２程淮安市截污导流２１２程征地移民工作力度亟　

待加强，进度需进一步加快，以确保工程顺利实　

施，尽快发挥效益。　

２征地拆迁遇到的问题　

谈及征地拆迁工作的困境，无论是政府领　

导、行业专家还是专业人士无不摇头叹息“拆迁　

难，难于上青天”。“拆迁难”难到什么程度？概　

括地讲：法规死，现实活，情况复杂，期望高，　

资金有限，矛盾尖锐，工作难做，事情难办。就　

南水北调工程淮安市截污导流工程而言，主要存　

在以下几方面问题。　

２．１　征地拆迁补偿标准低　

土地征用补偿标准是由国土部门根据相关政　

策，按照农村集体土地人均占有面积进行评估，出　

具－Ｉ－地价格评估报告确定的。一般征用补偿标准为　

农用耕地３万～５万元／亩，市区、郊区集体土地　

１０万～２０万元／亩，而国家发改委批复的土地征用　

收稿日期：２０１０．０７－０２　作者简介：贾士权（１９６５一），男，江苏涟水人，高级工程师，副　

处长。

　水利发展研究２０１０－１２　

补偿标准只有１．７万～２．２万元／亩。城市房屋拆　

迁安置补偿标准一般按市场评估价格为２　７００—　

３　５００元／ｍ　（含附属设施），小户型居民安置还要　

按照地方拆迁管理办法不足６０　ｍ　补足６０　ｍ　，那　

么也就是说地方政府不仅要贴补国家补偿之外的差　

价部分，还要额外购置房屋面积差额和补偿地方政　

策差价部分；郊区房屋补偿标准为１　５００元／ｍ　，　

农村房屋一般补偿指导价格在５００～７５０元／ｍ　。而　

国家发改委批复的房屋拆迁补偿标准为城市砖混楼　

房４７８元／ｍ　，砖混（木）平房３２９～３７６元／ｍ　，相　

当于地方补偿标准的１２％；农村楼房３５０元／ｍ　，　

砖瓦房３２０元／ｍ　，相当于地方补偿标准的５０％。　

地面附着物补偿标准也低，比如砍伐一般树木（树　

径１０～１５　ｃｍ以下）地方补偿标准为１００元／株、成　

材树（树径３５　ｃｍ以上）５０元／株，而国家发改委批　

复砍伐一般树木补偿标准为２０元／株、成材树４５　

元／株。　

２．２不同阶段、范畴的－＇Ｉ２作衔接难　

一是前期准备与实施阶段工作对接难。主要　

表现在可行性研究报告及初步设计与实施阶段工　

作内容和范围发生了潜规则变化。其主要原因是　

不少地方因地；ｂ－发展建设需要，提前实施了有关　

工程内容，导致实施阶段方案调整幅度很大；也　

有的地方因缺少人的行为活动控制，出现了房屋　

等实物量增加现象。二是征地拆迁与工程目标进　

度难以对接。政策性强的规范化征地拆迁难以满　

足超前实施的工程进度要求。三是规范化的资金　

管理与需要一定灵活性的人性化拆迁工作对接　

难。许多被拆迁人不能按规定提供足够的资产证　

明材料（无证资产），按政策这种资产属于违章建　

筑，不应该补偿或者给予象征性的补偿，但从人　

性化角度考虑，这些人大多属于弱势群体，必须　

给予稳妥安置。四是规范化程序与项目拆迁总体　

拆迁进度要求难以一致。办理拆迁红线、建设用　

地许可证、建设用地批准书、拆迁许可证、拆迁　

通告、选择房地产评估机构等正常手续最快的也　

要两个月。遇到拆迁人与被拆迁人有较大争议时　

需要法院裁决的最快也要半年，根据目前征地拆　

迁办理情况，结合类似工程，南水北调工程征地　

拆迁至少要两年（一般房屋拆迁过度期限定在１８　

个月），而国家发改委批复的整个工程总体进度　

（包括拆迁）控制在ｌ　８个月。　２．３　矛盾错综复杂协调难　

一是效益最大化与最小化的矛盾。在国家批　

复的征地移民资金标准很低的情况下，为减轻地　

方政府财政负担，拆迁人追求拆迁成本最小化，　

而被拆迁人考虑到种种因素、左邻右舍攀比、等　

待观望、寻找各种理由和借口追求利益最大化，　

因此谈判往往要经过多少轮反复，甚至有的在不　

能达成一致意见情况下还需要仲裁机构或法院裁　

决。二是原则性与灵活性难以把握一个“度”。坚　

持原则性事实上就是严格执行政策，灵活性往往　

都是照顾性、偏离原则的操作行为，两者之间很　

难把握一个“度”。　

２．４　“四抢”现象普遍　

“四抢”即抢搭、抢建、抢栽、抢种。南水北　

调工程东线开工建设的消息很快就传到群众中，不　

能排除有的群众有投机心态，加楼层、封院子、外　

搭外建、抢栽抢种，有的临时把户口迁进来等等。　

有些人为了使临时增加的实物量变成合法化，还办　

理了假证，这给证件真假核实界定与合法赔付工作　

增加了很大难度，同时也影响了征地移民工作实施　

进度。　

２．５征地拆迁手续办理难　征地移民是一项政策性很强的工作，手续必须　

完备。国土部门在办理土地征用手续时，要求每个　

项目必须作为整体打包上报审批。由于南水北调工　

程江苏段总体可行性研究报告没有得到批复，各单　

项工程无法办理相关征地手续。截至目前，许多已　

开工建设的南水北调工程征地手续尚未办理。南水　

北调工程涉及到的城市拆迁更是手续繁琐、环节　

多，办理一个项目拆迁，需要到规划局办理拆迁红　

线、建设项目选址意见书、建设项目规划用地许可　

证，到国土部门办理建设用地许可证、建设用地批　

准书，到建设部门办理拆迁许可证、拆迁通告、选　

择房地产评估机构等等。　

３导致问题的原因　

３．１　组织机构不健全　

目前各地尽管成立了政府分管领导任组长、相　

关部门领导或分管领导任组员的南水北调工程建设　

领导小组，领导小组办公室设在水利部门，办公室　

成员全部由水利部门从机关内部抽调人员组成。这　

样南水北调工程建设领导小组实际上只是一种虚设　机构，具体办事的却只有水利部门，一项综合性工　

作由部门牵头做实在很难，每到其他部门办事不是　

领导不在，就是办事人不在，一拖再拖，工作极不　

Ｊ顺利。　

３．２前期－Ｉ－作不到位　

主要是规划设计部门为降低成本，缺乏实地调　

查勘探，凭主观“闭门造车”，引用的图纸过于陈　

旧，不能反映现状地形地貌，同时对一些基本资料　的调查不细、不深、不透，调查表没有经过征迁方　

和被征迁方签字认可，对地方经济指标缺乏过深的　

分析研究，导致上报的规划设计文本只有理论，看　

似可行，实际与现状悬殊很大，掩盖了征地移民实　

际情况，主要表现在实物量、工程选址、赔偿标准　

等方面。比如我们在实际工作中就遇到河道整治没　

有事先划好征地拆迁红线，导致征地拆迁工作被动，　

同时也影响了３２程整治３２期；弃土区红线图上有许　

多房屋和企业，而现状什么也没有，这给征地拆迁　

实施方案编制和赔偿兑付工作带来了很大困难。　

３．３　国家南水北调１－程补偿政策没有兼顾地方法规　

主要表现在：国家许多南水北调工程批文及相　

关政策在征地拆迁操作程序、补偿标准、３２期拟定　

等方面没有融合地方征地拆迁相关管理细则（办　

法），自成系统，地方干部群众难以接受，导致征　

地拆迁难以开展。比如国家批复房屋拆迁补偿是按　

照被拆迁户现状实际居住面积补偿，而地方政府则　

以“以人为本”和构建和谐社会为指导思想，从“迁　

得出、安得下、稳得住”人性化角度出发，对相当　

一部分小户型和少数特困户进行照顾，考虑了最小　

安置房面积；还有的被拆迁户要求货币补偿，而其　

房屋评估价只有两三万元，但按地方城市拆迁补偿　

标准应不足６万元要补足６万元。再比如拆迁房屋　

室内装潢补偿标准为２００～４００元／ｍ　，而国家发改　

委批文上根本就没有安排此项经费。对于地面附着　

物，国家发改委批文中不是漏项，就是分项太粗，　

使操作很困难，等等。　

３．４　南水北调工程实施时间跨度大增加了许多变数　

南水北调２１２程中有相当一部分２１２程２００２年就　

已申报批准立项了，工程好多可行性研究报告文本　

资料都出自２００２～２００３年，然而２００６～２００７年国　

家发改委才正式批复相关２１２程可行性研究报告，　

２００７～２００８年才ｘ，－ｊ－工程初步设计进行了批复，从　

组织申报到实施时间跨度达５～６年之久。可想而　深度分析　

知，这个期间工程实施范围内地方经济社会发展会　

有多少变化吧！不少国家批复的南水北调工程内容　因Ｊ￣ＴＪ＂经济发展需要都已做完了，从而减少了一部　

分工程内容；也有的因居民改善居住条件对原有房　

屋进行了改建扩建，使得房屋质量数量有了较大变　

化，等等。　

３．５　被拆迁户的维权意识增强了　

自２００７年１０月试行《物权法》以来及构建和　

谐社会的要求，不少被拆迁户对自有财产维权的意　

识增强了，力度也加大了，甚至出现了被拆迁户维　

权过度、漫天要价现象。过去一些国家工程采取的　

强制性拆迁做法已经不可能采取了，拆迁方与被拆　

迁方之间讨价还价的现象越来越普遍了，谈判的轮　

回也越来越多了，达不成一致意见采取仲裁以及法　

院判决的现象频频增多。　

４　完善相关政策的几点建议　

４．１　强化统筹安排。尽量减少地方负担　

南水北调工程主要是调剂南方部分水资源以解　

决北方水资源短缺问题的一项国家性输水调水２１２　

程。就江苏省本身而言，水资源相ｘ，－ｔ充沛，南水北　

调工程的实施并没有北方那样迫切，但为了顾全大　

局，在实施南水北调工程各方面做出了很多有意义　

的工作。因此在实施工程时，统筹考虑，不能为了　

一方的利益去牺牲另一方利益，把工程征地占补平　

衡、基本农田补划、工程和征地拆迁资金压力大比　

例地加给淮安市，特别是经济基础簿弱的苏北地　

区，国家批复的征地拆迁标准低，地方配套压力特　

别大。建议征地占补平衡、基本农田补划要在省际　

之间加以调剂；国家要加大投入力度，尽可能地减