防治船舶污染海洋环境管理条例 事故应急系统和污染赔偿体系的影响_蔡生龙

第12卷 第2期 中 国 水 运 Vol.12 No.2 2012年 2月 China Water Transport February 2012 

收稿日期：2011-12-27 作者简介：蔡生龙，宁波港股份有限公司油港轮驳分公司船长，研究方向为交通运输工程。

《防治船舶污染海洋环境管理条例》对我国 船舶污染事故应急系统和污染赔偿体系的影响 蔡生龙 （宁波港股份有限公司 油港轮驳分公司，浙江 宁波 315020）

摘 要：《防治船舶污染海洋环境管理条例》已于2010年3月1日正式生效，《条例》有效完善了我国船舶污染事故应急系统和污染赔偿体系。文中分析了《条例》对我国船舶污染事故应急系统和污染赔偿体系的影响，提出《条例》实施后仍存在问题和相应对策。 关键词：《条例》；船舶污染； 事故应急系统；污染赔偿体系 中图分类号：U698.7 文献标识码：A 文章编号：1006-7973（2012）02-0054-02

我国国民经济的快速发展，对石油的需求大大增加，海上石油运输也大量增加。海上石油运输的发展一方面促进了经济发展，另一方面也增加了船舶事故导致重大石油污染的风险。发生在墨西哥湾的“海上地平线”钻井平台原油泄漏事故和发生我国大连新港的输油管线爆炸事故再一次提醒我们，一定要做好油污事故应急准备，防患于未然。中国政府高度重视海洋环境保护和船舶污染防治工作，并长期致力于建立“预防、应急和赔偿”三位一体的船舶溢油应急管理模式。与原有1983年的《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》相比，新实施的《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《条例》）有效完善了我国船舶污染事故应急系统和污染赔偿体系。 一、《条例》对我国船舶污染事故应急系统和污染赔偿体系影响 1．明确了船舶污染定义，扩大监管范围 1983年的《条例》并未对船舶污染做一明确定义，在新《条例》第三十五条中对“船舶污染事故”定义为：船舶及其有关作业活动发生油类、油性混合物和其他有毒有害物质泄漏造成的海洋环境污染事故。该定义不仅包含船舶含油污水、生活污水和船舶垃圾造成海洋环境污染，同时将与船舶有关的油料供受、装卸和过驳等作业活动发生的油类、油性混合物和其他有毒有害物质泄漏造成的海洋环境污染正式以法律法规的形式的纳入监管范围。 2．对污染事故分级，提高应急效率 《条例》首次根据事故溢油量和直接经济损失对船舶污染事故等级进行明确划分为特别重大船舶污染事故、重大船舶污染事故、较大船舶污染事故和一般船舶污染事故四个等级，并规定特别重大船舶污染事故由国务院或者国务院授权国务院交通运输主管部门成立事故应急指挥机构；重大船舶污染事故由有关省、自治区、直辖市人民政府应当会同海事管理机构成立事故应急指挥机构；较大船舶污染事故和一般船舶污染事故，由有关设区的市级人民政府应当会同海事管

理机构成立事故应急指挥机构。明确不同等级事故的应急指挥机构，职责分明，大大提高了应急反应效率。 3．完善船舶污染事故应急预案体系、应急人才队伍和应急设备库 为了加强防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设，《条例》规定国务院交通主管部门、沿海设区的市级以上地方人民政府应当制定相应的防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设规划，建立健全有关应急反应机制，制定应急预案，建立专业应急队伍，以及配备专用的设施、设备和器材（第5条、第6条、第8条）。同时，《条例》规定海事管理机构应当根据防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的需要，会同海洋行政主管部门建立健全船舶及其有关作业活动污染海洋环境的预警和监测、监视体系，加强对船舶及其有关作业活动污染海洋环境的监测、监视（第7条）。由中央至地方的全国性船舶污染应急预案体系、应急人才队伍和应急设备库初步建立。 4．强化船舶报告义务，提升监管能力 《条例》第三十七条规定：发现船舶及其有关作业活动可能对海洋环境造成污染的，船舶、码头、装卸站应当立即采取相应的应急处置措施，并就近向有关海事管理机构报告。在旧《条例》只规定了船舶、码头和装卸站等在发生或发现污染事故后应及时向海事管理机构报告。对照新《条例》规定，船舶、码头和装卸站在发生或者可能造成污染时，就具有报告义务，进一步强化了行政相对人的报告义务，使广大船舶和码头企业成为监管力量的有效组成部分。 5．完善了船源污染事故损害赔偿方面的规定[1] 《条例》根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海商法》以及我国缔结、参加的有关国际公约规定的原则，明确了船舶污染事故的赔偿原则、赔偿责任和免责情形。同时，根据海商法关于海事赔偿责任限制的规定，确立了船舶污染事故损害赔偿责任限额制度，原则性规定船舶污染事故的赔偿责任限额依照《中华人民共和国海商法》

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 执行，对船舶载运的持久性油类造成中华人民共和国管辖海域污染的，进一步明确了赔偿责任限额依照我国缔结或者参加的有关国际公约的规定执行。此外，《条例》根据海洋环境保护法的规定，建立了船舶油污损害民事责任保险和油污损害赔偿基金制度，对投保主体、投保数额、承保机构以及船舶油污损害赔偿基金的缴纳主体和管理主体等作出了如下具体规定： （1）建立了船舶油污损害民事责任保险制度。为了保障发生船舶污染事故后，污染损害能够得到合理赔偿，同时也为了防止航运企业因船舶污染事故赔偿导致破产，条例根据《海洋环境保护法》和我国加入的有关国际公约的规定，并兼顾我国小型油轮多，事故率高，赔付能力差，以及1,000总吨以上大型非油轮发生燃油污染事故后，造成的后果比较严重的情况，规定除1,000总吨以下载运非油类物质的船舶外，在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。 （2）建立了污染清除作业协议制度。《条例》第三十三条规定，载运散装油类、散装有毒有害液体的船舶和1万总吨以上的其他船舶，其经营人应当在作业前或 者进出港口前与污染清除单位签订污染清除作业协议，明确双方在发生船舶污染事故后污染清除的权利和义务。船舶发生污染事故后，与其签订污染清除协议的单位应当按照污染清除协议开展污染清除。该规定进一步强化了“谁污染，谁负责”的清污责任，并有利于事故发生后清污工作能迅速进行。 （3）建立了船舶油污损害赔偿基金。目前我国进口原油90%以上通过海上运输，运输持久性油类物质货物的船舶发生污染事故的风险较大，一旦发生船舶油污事故，会给海洋环境造成重大损害，带来巨额赔偿，仅仅依靠船舶投保的船舶油污损害民事责任保险难以合理地进行赔偿。为此，《条例》第五十六条规定，在中华人民共和国管辖水域接收海上运输持久性油类物质的货物所有人或者其代理人应当缴纳船舶油污损害赔偿基金。船舶油污损害赔偿基金由有关行政机关和主要货主组成的船舶油污损害赔偿基金管理委员会负责管理。总的来说，《条例》完善了我国现有船源污染海洋环境防治法律中存在的问题，建立了以船舶油污损害民事责任保险和油污损害赔偿基金制度相结合，全方位的油污损害赔偿体系[2]。 二、《条例》实施后存在问题及对策 1．人才队伍和应急设备库建设问题 船舶污染应急人才队伍和应急设备库建设周期长、投入大，由于各地方政府财力有限，尚未完全建立油污应急人才队伍和应急设备库。建议沿海设区的市级以上地方人民政府，建议根据各地实际情况，确定实施方案，尽量发动广大人民油污回收企业的力量。主要是结合各沿海省市区域特点，通过政府专项投入、港航企业自身投入、扶持专业清污公司市场化运作等手段，建设一支专兼职清污队伍。 2．应急预案缺乏演练 我国自上而下、由中央至地方的全国性、地方性船舶污染事故应急预案体系已经建立，但应急预案普遍存在缺乏演练的情况，纸质的应急预案与实际操作始终存在较大的距离。船舶油污事故毕竟是小概率事件，如何保障船舶污染应急人才队伍的训练有素和应急设备的可用性，定期和不定期的溢油演习和跨地区、辖区的联合演练可以起到一定效果，但溢油演习和联合演练的成本较高。建议利用现代通信和计算机仿真模拟技术，开发溢油演习仿真模拟软件，根据应急预案体系，全程模拟应急操作过程，让广大应急人才队伍通过操作该软件，以较低的成本达到应急演习的效果。 3．船舶、码头和装卸站报告义务增加带来的误报警 《条例》在强化船舶、码头和装卸站报告义务同时也会带来一定问题，首先对“可能造成海域污染”的标准很难界定，由于现场工作人员认知水平差异而带来的误报警和延迟报警，无疑大大增加了海事主管机关的工作量。因此应从以下两方面努力，尽量避免上述问题：一是加强现场工作人员的业务技能培训，使其作出准确判断；二是海事主管机关建立快捷有效地应急反应和核实机制，快速反应是关键，只有第一时间抵达现场，拿到第一手事故资料，才能对事故态势和后面应急处置作出正确决策。 4．《条例》与国际接轨问题 新《条例》中没有提到有关船舶压载水管理的问题。因为现在一般认为，船舶压载水管理属于防止船源污染海洋环境的范畴。但《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》将在未来1-2年内生效，该问题应引起重视。此外，新条例未涉及船舶油污责任保险中有关第三人直接请求权的条款。无论是《1969年国际油污损害民事责任公约（CLC）》或者其后的数版本议定书，还是《2001年国际燃油污染损害民事责任赔偿公约》，其中都规定了当投保船舶发生油污泄漏事故并造成损害时，受害人对船舶油污强制保险的保险人享有直接诉权，即第三人直接请求权。

参考文献 [1] 白洋.我国船源污染海洋防治法律存在的问题及其完善[J].天津市政法管理干部学院学报，2009，3. [2] 王慧.解读《防治船舶污染海洋环境管理条例》[J].环境经济，2010，7，55-57.