论高校管理行为的可诉性

论高校管理行为的可诉性[摘要]近年来，高校与学生之间的诉讼案件不断增多，我国现有立法对这些纠纷能否或哪些纠纷可以通过诉讼途径得到解决尚未明确。

本文试就高校管理行为的性质及其可诉性进行探讨。

[关键词]管理行为可诉性正当程序自1996年刘燕文起诉北大拒发博士学位开始，随着高校学生权利意识的增强，为维护自己的权益而状告母校的事件逐年增多。

这对大多数仍固守传统的管理思想、管理模式和管理方法的高校来说，是一个严峻的挑战。

这些案件，均引起了国内外媒体和社会舆论的强烈反响，一时间让各地教育行政部门和广大高等院校负责学生管理的工作人员无不谈“讼”色变，也迎来了教育部修订新的学生管理规定和各高校纷纷据此修订本校学籍管理等内部规章制度的高潮。

对于高校不断被推向法院被告席的现象，高校、学生、教育行政管理部门和法院各有自己的看法。

高校认为司法权在过多地干预其“自主管理权”；学生认为高校的管理权没有制约，已越界侵害到其受教育权等基本权利；教育行政管理部门认为对高校的自主管理权既放任不得又不好介入过多；法院认为高校的主体性质模糊，高校与学生之间的关系复杂多重，在目前法律尚无定论的情况下，有理由拒绝那些无法判断受案范围的案件。

高校的管理权限（行为的合法性）和权能（行为的性质）不明是高校与学生之间纠纷不断产生和纠结不清的原因。

笔者试从学生权利能否通过诉讼途径获得救济，换言之，高校的管理行为是否具备可诉性角度作探讨。

一、高校的主体性质和管理行为性质高校管理行为的可诉性是指高校的管理行为可以纳入法院的受案范围，学生对学校的管理行为和结果不服，可以请求司法救济。

行为是否可诉，对法院来说关键看它是否属于司法审查的范围；对学生来说，是明确能否以行政案由提起诉讼或是民事案由提起诉讼。

这是由高校的主体性质和实施管理行为时所涉的法律关系决定的。

“学校不是行政机关，不能作为行政诉讼被告”的观点在法院长期存在。

这使高校长期以来丧失行政诉讼的被告资格。

根据特别权力关系理论，高校是特别权力关系作用的领域，可以在法规授权之外通过自主规定的内部规则自行调整内部事务。

这一理论建立起一种以主体双方法律地位不平等为基础的内部秩序，使高校的管理行为不具有可诉性。

随着宪政理论、人权保障理论和依法治国理论的发展，特别权力关系理论逐渐弱化，法院突破禁区受理高校管理学生纠纷已不在少数，遗憾的是没能对管理行为的可诉性进行说理。

对高校主体性质的模糊处理，无法从理论上解决高校的行政诉讼被告资格问题。

高校由于其自身的一些特点，它的社会身份复杂，使其法律地位较难理清，与学生之间的法律关系更难一言以概之。

高校这一主体应当如何界定？高校不是行政机关，就不能提起行政诉讼吗？大陆法系国家一般将高校归属于公立公益机构的一种。

所谓公立公益机构，是指“在特定的范围内能提供一种或多种专门的公共服务的机构”，如国家医疗单位、公立教育机构、农业与商业机构、与公共工程相关的机构、与银行和经营业务相关的机构等等。

按照这一理论，高校不应是以营利为目的的企业法人，而是一个负担特定目的提供专门服务的行政机构。

中国目前的理论界和实务界大都将高校定性为事业法人，主要依据的是《民法通则》和《中华人民共和国教育法》的有关规定。

《民法通则》将法人分为机关法人、事业法人、社团法人和企业法人。

社团法人是由自然人或法人自愿组成，从事社会公益事业、文学艺术活动、学术研究、宗教等活动，经民政部门核准登记后取得法人资格；机关法人依据组织法经上级权力机关或行政机关批准而设立；企业法人依据民商事法律经工商行政管理部门批准设立；事业法人依据《事业单位登记管理暂行办法》经教育行政部门审批设立。

根据《中华人民共和国教育法》对设立高校的相关规定来看，高校是一个事业法人，而不是行政机关。

受到旧体制的影响，高校总是不知不觉将自己当作准行政部门，其管理模式也参照行政管理的科层命令式。

笔者认为：首先，高校与学生之间的行政管理关系确实存在。

由于高校的任务是向社会提供教育，而教育又是一个公共产品，所以高校不可能不涉及到“公权力”的行使。

所谓公权力是法律法规授予国家机关或其他组织管理社会公共事务的权力，这种权力通常具有强制性和单方性的特点。

如给予学生处分、进行学籍管理等就属于高校依据行政法规和行政规则单方面、强制性地限制或剥夺学生的权利，两者因此产生的法律关系应当属于行政法律关系，高校和学生之间的地位是不平等的，不存在自愿或平等协商的问题。

其次，高校不具有行政机关的资格，法律赋予它行使一定行政管理职权时，它实质上是国家教育管理机关的延伸组织。

行政机关作为行政主体的最主要组成部分，是依照宪法或行政组织法的规定设置的，行使国家行政职权的国家机关。

高校它不是国家机关，不能以自己的名义行使国家行政职权，因而不具有行政主体资格。

高校经常误入行政机关的行列，是因为它的特别之处：能够因为法律、法规授予其行政职权而获得行政主体的地位。

如为了加强我国的教育管理，法律法规将一部分教育行政管理职权授予高校行使，高校实质上成为国家教育管理机关的延伸组织——因国务院学位条例授予其学位授予权而取得行政主体资格；因《教育法》第21条取得原属于国家和国家教育行政部门的颁发毕业证书的资格。

所以，我们经常提到的高校的“自主权”是国家、政府逐渐下放对高校的部分支配权而形成的，它与行政机关的区别在于它的一定行政职权的行使不是固定和基本的，并非其本身的职能，或者说，它行使一定的行政职权只是基于具体法律法规的授权。

高校的“自主权”是必须根据公认的合法性原则及合理性原则行使的公权力，由此产生的高校与学生之间的纠纷，学生可以依法向人民法院提起行政诉讼，但高校不可对学生提起行政诉讼。

最后，高校与学生之间存在多种法律关系，不同的法律关系决定了不同的救济途径。

在高校这个小社会里，除了行政法律关系，还存在着多种法律关系，有民事的（如收取学费、提供教学与生活服务、给予人身财产安全保障等），有刑事的（如学生聚众斗殴扰乱教学秩序、盗窃学校财物等情节严重已触犯刑律），有内部管理关系（如对学生仪表、作息时间、宿舍管理、奖学金发放等制定内部规则）。

在传统上，高校统管着学生的一切（包括私生活），我们习惯于从管理与被管理者的角度去审视高校与学生之间的关系，自然得出两者应当是一种行政管理关系。

但如今，“什么都管”的思维已不再适应社会的进步，高校也愈来愈意识到管得太多、太宽对自身的发展未必是一件好事，反而造成管理上的“掣肘”。

因此，提出新形势下从教育者和受教育者的角度可以将高校与学生之间的关系基本确立为一种实质上平等的民事法律关系。

有人质疑：在目前的教育体制下，许多事情并非单一的民事方法所能解决的，一旦遇到学校可以不管或无权管而法律还“管不着”的情况，该如何解决？笔者认为，这个空白应当由立法上清晰学生的基本权利和学校管理行为的性质来填补。

当一个诉讼提交到法院，法院因无法判断其归属于民事诉讼还是行政诉讼就干脆说不能受理，这无疑是荒谬的。

有权利必有救济，并且不同的法律关系则决定不同的救济途径。

综上所述，高校应当是一个多种法律关系并存的事业法人：作为教育服务的提供者，它与学生形成合同性质的民事法律关系，在这种法律关系中，双方是地位平等的民事主体，应当受到民事法律的调整；作为法律法规授权的管理者，因履行某些行政管理职能，它与学生形成行政法律关系，在这种法律关系中，双方的法律地位是不平等的，由此产生的高校与学生之间的纠纷，学生可以依法向人民法院提起行政诉讼，但高校不可对学生提起行政诉讼；作为法律法规授权之外的内部规则的制定者，它自行调整内部事务，具有终局的管理权限，由此产生的纠纷，学生可以向高校或其行政管理部门提出申诉。

高校主体性质的多重性决定了高校实施的管理行为（包括高校在享有教育管理权利、履行教育管理义务时所实施的所有行为）不仅仅是一种行政行为，还有民事行为和内部的自律行为。

但不是所有管理行为都是可诉的，也不是对所有管理行为只能提起行政诉讼。

二、高校管理行为可诉性的标准判断高校的哪些管理行为可以纳入法院的受案范围，即界定司法权介入高校管理的程度。

笔者认为，司法审查与高校的特别权力关系领域之间应当保持适度的距离，在确定行为可诉性的标准时应当保留高校合理的自治空间和自治权限。

1.可诉性民事行为根据我国民事诉讼法的规定，平等主体之间因财产关系和人身关系提起的诉讼属于民事诉讼的受案范围。

平等主体之间（高校作为教育服务的提供者，学生作为教育服务的消费者），任何一方提起民事诉讼，必发生了法律上的权利义务之争，没有权利义务内容的纠纷是不可诉的。

高校的招生行为实质是高校与学生缔结民事合同的行为：高校向社会公布的招生简章是要约邀请，它对招生简章上内容的真实性和确定性负责；学生认可了招生信息（学制、专业、学费等）报考该校的行为是向高校发出要约，一旦发出不得变更和撤销；高校根据学生报考志愿和统考成绩决定是否录取和录取的专业，发出录取通知书的行为是承诺。

这一合同的成立，使高校与学生之间围绕这一合同的纠纷都可以转化为普通的民事纠纷，高校与学生之间的权利义务是对等的，任何一方违约都应承担民事责任。

如高校提供的招生简章内容不实（隐瞒学历层次、夸大办学条件、奖金等优惠政策的许诺没有兑现、提高收费标准等），学生可以欺诈为由请求高校承担缔约过失责任；学生收到录取通知书后没有履约报到，高校可以违约为由请求赔偿损失。

此时司法权处理的只是民事纠纷，审查的是双方的主体资格是否合法、意思表示是否真实，至于民事行为的合理性（录取分数线确定、专业设置是否合理等）属于高校自主权限，学生不可诉。

2.可诉性行政行为可诉性行政行为是拥有行政管理职权的组织所实施的行为。

高校这一非行政机关只有在法律法规授予其行政权时实施的行为可以被提起行政诉讼。

《中华人民共和国学位条例》第八条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授权。

”《中华人民共和国教育法》第二十条规定：“国家实行学业证书制度。

经国家批准设立或者认可的学校及其它教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。

”该法第二十二条规定：“国家实行学位制度。

学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。

”据此，高校授予学生学位的行为是行使国务院授权的行为，由此产生的纠纷，学生当然可以提起行政诉讼；高校颁发学业证书的行为不是授权行为，但由于行为本身具有单方性、强制性和公共性，会对学生的权利义务产生实际的影响，属于行政权的范畴，由此产生的纠纷，学生也可以提起行政诉讼。

高校颁发学业证书和学位证书的行为涉及高校对学生是否达到毕业水平或是否达到相应学位所要求的学术水平的判断，笔者以为在现实情况下司法很难审查其合理性也不宜介入高校在学术领域的自主权，应当只审查其合法性，尤其是程序合法性问题。