论公民社会建设与政府职能转变

其一 ， 应时地方政府双重属性 ， 自对地方政府行政 各
人市场竞争机制， 把政策制定同服务提供予 分开， 如住 房政策、 城市绿化政策由政府制定、 具体的住房建设、 绿化
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的维护等由企业竞争去承办， 政府不宜直接从事这些具体 的服务工作 从而改变政府低效率运行状态， 提高整个社
革漏整， 都与其息息相关。 为此， 新一轮地方政府机构改革 在转变职能方面． 应将进一步理顺上下级政府（ 包括中央 与地方、 地方上下级） 之间关系纳＾其中． ． 否则 转变政府 职能将难以实现韧衷达到预期的效果。 现行上下级政府之问的关系在《 宪法》 地方组织 和《 法》 中有明确的条文予 规定。 依据法律的规定， 地方政府 的行政职能具有双重属性： 同 国家权力机关 的执行 一为 级 机关， 二为地方国家行政机关。地方政府工作部门有的需 受双重领导， 双重属性决定了地方政府的地位 、 确立了上 下级政府及其工作部门 之间的关系 尽管法律上的规定较 为明晰． 但一方面因两种属性存在较大差异， 作为同级国 家权力机关的执行机关， 突出了政治上的民主性； 作为地 方国家行政机关， 它是上级行政机关的下级机关， 突出了 行政上的集中性。另一方面， 法律上的规定是一种静态的 关系． 且内容笼统不具体， 以致在实际运作过程中． 上下级 政府之间产生了许多不应产生的问题， 诸如： 上级政府过 多干预下级政府的工作； 上级政府集中过多权力， 对下级 政府控制较紧； 等等， 这些不协调、 不正常的关系， 影响了 国家整个行政工作。应采取有效的措施予以完善。
题谈些粗浅的认识 。
一
、பைடு நூலகம்
深化地方政府机构改革， 必须根据社会主义市场
经济发展要求， 全面转变政府职蘸
随着社会 主义市场经济的发展、整 个社会渐渐发生 了变化 ， 政府统揽一切 、 无所不管的格局被打破 要深化地

无 论是 霍 布 斯 的 国家 主权 理 论 、 尔逊 的议会 威
制 政 府 理 论 ， 是 韦 伯 的 官 僚 制 理 论 ， 为 传 统 的公 还 作
共 行政 思想 和政 府 职能 实 践 模 式 ， 们 的思 想 都具 他 有 明显 的一 致 性 ， 他 们 认 为 国 家 管 理 系 统 只 有 一 即
其 次 ， 建 设 法 治政 府 和 责任 政 府 的需 要 。经 是
济 转 型 时 期 ， 府 的作 用 和 影 响 仍 然 很 大 ， 府 及 其 政 政
官 员行 为 的随意性也 很 大 ， 府 的非规 范行 为 ， 接 政 直 阻 碍 着 制 度 的 变 迁 和 经 济 的 发 展 。而 如 果 民 间 组 织 有 了一 个 广 泛 发 展 ， 会 组 织 强 大 和 有 力 量 ， 会 对 社 将 政 府 及 其 官 员 行 为 进 行 有 效 的 制 约 和 监 督 。 可 以 说 ， 着市场 化 的推 进 ， 间组 织 的进 一步 发 展 ， 随 民 必 然 会 对 中 国 的 政 治 和 社 会 生 活 产 生 重 要 影 响 ， 时 同
理 主体平 等化 了。 多 中 心 治 理 以 自主 治 理 为 基 础 ， 许 多 个 权 力 允 中心或 服务 中心并 存 ， 过 竞 争 和协 作 给 予 公 民更 通
也 有 利 于 规 范 政 府 的 行 为 ， 是 建 设 法 治 政 府 和 责 这
任 政 府 的必 经 之 路 。
以 来 ， 动 生 产 的 效 率 得 到 了 极 大 提 高 ， 也 导 致 了 劳 但
一
些 社 会 不 公 正 的 现 象 ， 现 了许 多 新 的 弱 势 群 体 出 以及 由此 产 生 的 社 会 问 题 。 完 全 通 过 市 场 来 解 决 这

环球 市 场信 息化素养是 民众 实现正确参与政治的基本条件 ， 提 砸 、抢、烧”等极端 方式施暴泄愤 ，这其中彰显 了参与者的盲从 识、 心态、逆反心态、失落心态、借机发泄心态以及法不责众心态等 ， 升 民众理性参与、有序参与 的意识 与素质 ，是实现 民众政治参与 凸显 了我国民众 的公民意识的缺失和法制观念的淡漠。鉴于此 ， 我 制度化、有序化的客观要求。其一要加强民众政治参与意识 的教 国亟需提升公民意识 ， 促使民众采用理性方式维权。公民社会培养 育和培训 。民众的政治参与意识和参与能力在推进政治参与有序 和塑造了民众的规范的理性意识、自律意识、责任意识、仁爱精神 化建设中具有极其重要的作用 ，提升 民众的政治参与意识和参与 以及宽容意识， 重新整合和影响了民众原有 的价值导向， 提高了民 能力是政治参与有序化建设的重要 内容。可在全社会加强 民主政 众 自身的素质和修养 ， 促使民众以理性合 法与规范有序 的方式进行 治教育和培训 ，对民众进行必要的政治参与技能培训 ，指导和规 利益表达和诉求 ， 切 实维护 自身的合法权益 ， 真正实现广大民众有 范民众 的政治参与活动。提升 民众 的公民意识、理 性参与意识和 序的政治参与。当前 ，随着我国公民社会的兴起和建设 ， 各种社会 维权 意识 ，焕发出民众的政治参与热情与主人翁责任感 ，引导民 组织也构成了培育与提升群众的公民意识 、 民主和法制精神的主要 众理性 、合法、有序地参加政治活动 ，提高政治参与能力。其二 载体 ，促进了民众采取诸如 “ 集体散步” 、“ 集体静坐” 、“ 集体唱 要运用正确的教育原则与方法。原则是民众 的政治参与既要遵守 歌”等理性、和平、合法的方式来表达和反映 自己的利益诉求，从 定 的规范 ，以保证其有序性 与合法性 ，也要保证其有效性 ，即 而可以有效地避免 “ 无直接利益冲突”事件的突发。 教育 民众在政治参与过程中要遵纪守法 ，维护社会和谐稳定的大 构筑政府和社会发展 良性互动关系的纽带。当前 ， 大量的 “ 无 局 。方法是引导民众 实际参与社会政治活动 ，让民众拥有政治参 直接利益冲突”是 由于一些政府部 门征地拆迁补偿不合理 、执法 与的实践舞台 ，在实践中不断发展壮大。其三要为提升 民众的政 粗暴、司法不公等政府权 力的不 当使用引发 的。 因此 ，要促进政 治参与意识创造 良好 的环境。政府部门对 民众政治参与意识高涨 府职能转变 ， 规范政府行为， 推动政府和社会之间的良性互动 ， 从 的趋势要给予高度重视 ，进行及时与积极 的引导教育。在具体工 源头上预防与治理 “ 无直接利益冲突” 。公 民社会作为私人利益免 作 中，政府要树立民众是政治生活主体的观念和意识 ，关注社情、 受政府侵犯 的保护屏障 ，可避免个人和政府 的直接冲突 ，是构筑 倾听 民众呼声、尊重 民意、建立畅通的利益诉求表达机制、合理 社会和 政府 良性互动关系的安全阀。从消极意义上来说 ，公 民社 的利益分配机制、 科学的管理保障机制与高效的矛盾处置机制 ， 化 会是政府和个人 之间的缓冲地带。由于公民社会代表着社会利 益， 解各种社会冲突和矛盾 ，为提高 民众的政治参与意识创造有利 的 当政府权 力不 当使用时，它能 以整体 的力量抵制或对抗蜕变的政 氛围与制度环境。 大力发展公民社会组织 ，增强社会 自治能力。公 民社会组织 府权力对个人权益的侵犯 ，也能防止民众在忍无可忍时采取革命 是公民社会的推动力量。 社会组织 的行动 。从积极意义上说 ，公 民社 会建立 了政府和社会发展 良性 是公民社会的重要载体和基础 ， 社会冲突与矛盾 ， 维护和促 互动关系的桥梁。公民社会通过制度化 的参与途径 ，一 方面它把 可以有效地治理或缓解消极对抗情绪、 社会资本” 、 不同群体和 阶层表达 与反 映出来的利益诉求和意见 ，以和平、理 进社会和谐与稳定。可以为社会培育、积累起深厚 的 “ 推动社会 良性发展。因此 ， 我们要大力发展 性、合法 的方式向政府反馈 ，为政府决策提供参考 ，使政府 的决 捍卫公民的合法权益 ， 策更是人心所向。另一方面 ，它将新政策通过社会组织与大众传 公民社会组织 ， 增强社会 自治能力。首先要求国家完善立法、统一 建立新型公共服务体系。 就是国家要从法律和政策上为社会 媒传播到社会中去，使更多民众了解、认同新政策 ，形成和扩大 监管、 社会共识 ，实现政府与社会间的良性互动 ，从而减少 “ 无直接利 组织发展创造更大的自主空间 ， 完善社会组织的相关立法 ， 加强对 益冲突”的产生 ，促进社会稳定和发展。 社会组织的监督管理 ， 健全治理机制， 从对社会组织的管控型管理 向服务型管理转变，恪守公正诚信 ， 提升队伍素质。其次 ， 要根据 我国现阶段利益结构深刻变化、 利益格局深刻调整与社会矛盾 凸显 推进公 民社会建设 ，治理 ‘ ‘ 无直接利益冲 ’的 的新形势 ， 着力培育引导各类社会组织。比如 ， 着力培育发展为社 现实路径 会提供公共服务、 满足社会公共需求的公益服务类社会组织 ： 大力 从上述公民社会在治理 “ 无直接利益冲突”所发挥的巨大作 发展维 护权益、表达诉求、化解 矛盾、协调 关系的维权 类社会组 用 中可 以看出 ，公 民社会的建设 ，必将是今后预防和治理 “ 无直 织： 规范发展有助于维护市场秩序、规范企业行为、搞好行业 自律 接利益冲突”的必然选择之路 。推进中国特色公 民社会的建设是 的经济类社会组织等。再次 ， 增强社会组织的服务功能。一是增强 项长期性 、基础 性的工作 ， 必须坚持 自上而下的政府让 渡空间、 社会调节功能 ， 如增强社会组织应对突发公共事件的协调能力与处 自下而上的社会 自我培育以及政府与社会共同推动等原则。依此 置能力 ， 提高和谐社会建设水平。二是增强政府智囊决策功能， 如 思路 ，当前推进我 国公民社会建设 ，防范与治理 “ 无直 接利益冲 充分发挥社会组织的桥梁纽带作用 ， 加强和 民众的沟通协调 ， 收集 突” ，主要应从 以下三方面着手 ： 民情 民意 ， 为政府提供立法与政策的建议和咨询。三是增强合作平 进一步转变政府职能 ，拓 宽民众政治参与的渠道。当前 ，我 台功能 ， 如充分发挥社 区社会组织贴近民众、走进生活的优势， 整 国公民社会 的建设仍遇到一些制约因素， 比如政府的权 力过大、 政 合社 区资源 ， 完善社区组织的服务网络 ， 满足社区居民的多层次与 府职能转变不到位 ，民众政治参与的渠道 不畅通等 ，致使 民众合 多元化需求，以促进社区自治平 台建设等。 法的利益诉求很难表达出来， 就有可能产生 “ 无直接利益冲突”现 社会主 义和谐社 会是人类孜孜 以求的一种美好社会 ，也是中 象。为 了更好地推进我国公民社会建设 ，有效地治理和 防范 “ 无 国共产党不懈追求的一种社会理想。进入新世纪新阶段 ，我们要 直接利益冲突” 。首先 ，政府要转变 自己的职 能。只有实现政府非 紧紧抓住重要战略机遇期 ，坚持 以人为本，引导和扩大 民众有序 国家社会职 能向社会的转移 ，公 民社会才能得 以发展。当前 ，我 参 与的渠道和途径 ，积极 处理和解决各种社会矛盾 与冲突 ，推动 国政府职能转变的重点在于 ，一是要实现政社分开 ，将政府权力 社会主义和谐社会建设 ，为全面建成 小康社会与社会主义现代化 从社会 中分离 出去 ，做到还权于社会 ，还权于 民，理顺和划清政 而 不懈努力。当前 ，我国公民社会发育还不成熟 ，公 民意识还较 府和社会 的关系 ，将政府不该管、管不了以及管不好 的事项与职 薄弱。“ 无直接利益冲突”的频发彰显出我国公民社会的缺失和不 能交给公 民社会来管理 ，而政府则通过制定公共政 策、公共管理 发达 ，因此 ，我们要大力推进公民社会的建设 ，使其成为治理与 的服务标准 、原则、 目标 的制定与监督执行 ，保证公共服务和公 防范 “ 无直接利益冲突” 的关键。在现实工作中 ，推进公民社会 共事务管理 的质 量。二是要推进政企 分离 ，把市场 能做好的事情 建设 ，治理 “ 无直接利益冲突”的具体路径主要有 ：进一步转变 交给市场 ，使政府职 能落实到搞好基础设施、宏观调控、提供公 政府职能 ，拓宽 民众政治参与 的渠道 ；提升 民众理性参与、有序 共服务和公共产品、规范市场以及制定产业政策上来�

在 公 民社会背景 下表现得尤其 突出。
（ 政府职能界定不清晰， 一） 公共服务意识薄弱
根据西方“ 新公共服务” 理论， 公共行政的主要使命是
为公 民服务 ， 共行 政 的着 力点应该 是 建立具 有 资源聚 合 公 力与现 实 回应 力的公 共机 构 ， 以更好 地承 担 起服务 于社 会 公 共利 益 的职责 。但 是在 我 国现行 的政治体 制中 ， 方面 一 政 府 更多地 扮演 了“ 能政府 ” 全 的角 色 ， 而造成 政 府职 能 从
公 民的某种 自发 组合等 等大量 涌现 ， 已经成 为影 响政府 决
４
社会的发展保持协调。然而在华南虎事件中， 相关部门的
‘ 现却 反映 出公信 力建设与 公 民社 会发展相 脱节 ， 在 表 从而
一
定程度 上造成 公信 力危机 。因此 ， 笔者认 为 以公 民社 会 为背景 ， 探讨政府 公信 力建设存 在的 问题 ， 研究其诱 发 并且
递 社会服务 、 进行社会创 新实验等 ， 而除此之外 一个相对重
中图分类号 ： ３ 文献标 识码 ： 文章编号 ： ０ — ９ ７２０ ）３ ００ — ４ Ｄ６ １ Ａ １ ８ ５４ （０ ９０ — ０４ ０ ０
Ｉ
摘要： 华南虎 事件” 是现代公民 社会中 公民 精神对 传统行政权力的一次 挑战， 公众积极 的政治参与
反映了人民群众对政府的满意度和信任度 。在公民社会 ：
背景下 ， 政府加 强公信 力建 设 ， 提升 其影 响力与号 召 力 对于 以至维持政治合 法性是十 分必要 的。 第一 ，公 民性 ” “ 民精 神 ” “ 与 公 复苏 ， 对政府 公信 力建设 构成 影 响。传统社 会 中由于集体 意识 的强制性 而导 致的社 会个体 的 个性 的丧 失在 现代 有 了根本 的 转变 ， 民对 与 自 公 身利 益有 关 的公 共事 务 的关 注程 度越 来越 强 ， 将知 晓 并且 公共事务 进程 的知情杈作 为公 民基 本权利 之一 ， “ 因为 民主