基于土地利用规划中的耕地保护

二零一三年四月

摘要

随着我国经济的快速发展，土地需求的增长性和土地面积的有限性之间的矛盾口益突出，从而导致耕地数量每年都在大量减少，因此耕地保护逐渐成为国家和社会关注的焦点和热点问题。本文将从我国土地利用规划和耕地保护的现状入手，分别阐述两者的关系以及在土地利用规划中耕地保护的意义，分析我国当前土地利用规划中耕地保护的措施，提出在土地利用规划中耕地保护的改进建议，进而使我国耕地得到更加完善的保护。

关键词:土地、土地利用规划、耕地保护

改革开放后，随着中国经济不断发展，对土地的需求量也迅速猛增，但中国人口众多、人均宜农土地面积与世界平均水平有较大差距。如何在促进经济发展的同时保护好珍贵的农地资源，尤其是耕地资源，己成为各级政府和全社会都必须而对的现实问题。

一、土地利用规划是耕地保护的重要手段

中国建设用地扩张与耕地保护之间的矛盾十分尖锐，尤其在经济较为发达地区，建设用地与耕地之间的争地矛盾尤为突出。耕地保护是由中国国情决定的立国安邦的大事，随着经济社会的发展，农业结构调整、工业化与城镇化的整体推进以及生态环境保护与建设要求等均对耕地资源产生了巨大挑战。

第一，保护耕地资源刻不容缓。中国用不到全球7%的耕地土解决了占世界22%人口的吃饭问题，这是一桩伟大的事业，同时也说明中国人口对土地和粮食的压力之大。中国陆地总面积为960万平方公里，世界第三。在现有的经济技术条件下，可被农林牧副渔业和城乡建设利用的土地占总面积的三分之二，其他三分之一则是沙漠、戈壁、冰川、石山或荒漠，利用难度很高，成木极大、人多地少是中国的基木国情、仅在1996年至2002年，中国耕地就年均净减少1027万亩，而这一时期中国却年均增加1000万人。为了探索耕地的节约集约化利用，孙爱军(2008)等采用耕地压力指数等分析对农村土地利用现状，并且计算1991-2006年的耕地利用的综合技术效率，结果表明:耕地压力指数从1991年的0.447卜降到2006年0.245，压力呈增加趋势。

为缓解耕地锐减压力，中央政府采取了一系列积极措施，成效明显。2007年，耕地面积减少速度明显趋缓，截止2008年底，全国耕地面积为18.2574亿亩，同比减少29万亩，在近8年时间里，年度间耕地减少量从最初的3800万亩，减至目前的100万亩以内，减速连续突破三个数量级，耕地减少量逐步卜降。但是，今后相当长一段时间内，中国人增地减的趋势难以逆转。如果不合理和违法占用耕地的势头不被遏制，人地矛盾将会越来越尖锐，并由此引发一系列经济和社会问题。因此，必须采取更加积极的措施来保护耕地。

第二，土地利用规划对耕地保护意义重大。坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度是中国的基木国策，在众多耕地保护措施中，土地利用规划的作用尤其重要。土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，实行最严格的耕地保护制度需要通过土地利用总体规划来体现和实施、这主要从两大方面来讲。

首先，土地利用规划具有最严格的法律效力。作为目前国内公认最严格执行的规划之一，土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空土进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。土地规划制度自1986年国家土地管理局成立后开始步入正轨，发挥的作用越来越大，受重视程度也愈发加大，在修订后的《土地管理法》将土地利用总体规划列为专章，对规划编制、实施及相关法律责任都作了规定，对提高土地利用规划的地位和效力起到至关重要的作用。《土地管理法实施条例》、《基木农田保护条例》等法规也相应修订，对规划编制和实施的有关规定进行了完善。国土资源部制定了《土地利用年度计划管理办法》、《建设项目用地预审管理办法》等行政规章。这些法律法规不仅完善了土地规划制度，更重要的赋予了土地利用规划以重要权力，土地利用规划自制定之口起便具有了法律效力，任何单位和个人不得违反。其次，保护基木农田是编制土地利用规划的重要原则。作为人口大国，农产品需求不能过度依赖进}}这就决定了中国的土地利用必须要贯彻保护基木农用地尤其是耕地的原则，农业生产要求有较好的土地条件，但由于我国宜农土地资源十分有限，因此，在土地利用

规划中，那些土地就要优先保证农业生产需要。

因此，由以土可看出，作为具有严格法律效力的阶段性土地利用的蓝木，土地利用规划是全国各级政府和个人的土地利用准则，加之保护基木农田为其重要原则，土地利用规划在耕地保护中的地位可见一斑、当前中国正处在工业化、城镇化加快发展时期，从世界各国的经验教训看，这一时期耕地减少面积最快，如果不控制自目占地，减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。近几年，一些地方自目设立各种经济开发区、科技工业园等，占用了大量耕地。各地乱占浪费耕地的情况相当普遍，有的地方随意出台土地批租的优惠政策，减免地价甚至实行“零地价”;有的城市建设摊子超大，自目扩大城区，搞大市政广场、主题公园，占用了大量优质耕地。因此，通过严格有效地土地利用规划来保护耕地己刻不容缓。

二、土地规划中的耕地保护措施

科学合理的土地规划对社会经济发展具有十分重要的作用，土地规划的目的是为了合理、高效和永续地利用土地资源。在中国，土地利用规划是一个完整的体系，由众多相应规划组成:从规划任务土可分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划，从规划层次土一般可划分为国家、省、市、县、乡5级规划。各种规划的地位和作用不同，土地利用总体规划是土地规划的核心和龙头，对其他规划起指导和控制作用，在不同层次的规划中，土一级规划对卜一级规划起控制作用。

近年来，人地矛盾口益加剧，在全国土地利用总体规划的指引卜，各级政府都将农地保护尤其是耕地保护作为编制土地利用规划的重要目标，取得了一定成果，现阶段耕地数量减幅所有所降低，在2008年甚至还出现一定程度土的增长，但还是与口益增长的人II需求不相匹配。因此，不断完善土地利用规划是保护耕地资源的重要手段。就现阶段而言，各级土地利用规划在耕地保护方面主要有以卜几方面: 第一，耕地保护日益成为土地利用规划的重中之重。耕地保护是土地利用规划编制的重要目标，土世纪九十年代以来，全国各地各行业用地量达到历史最高值，用地矛盾愈发尖锐，同时随着工业化和城镇化的加快，建设用地的需求还将进一步增大，各地建设用地普遍突破了土一轮土地利用规划制订的指标，这无疑将给粮食安全带来极大的隐患和风险。对此，党的十七届三中全会强调，要坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。

新一轮土地利用总体规划纲要规定，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保巧18亿亩基木农田数量不减少、质量有提高。这是不能打任何折扣的约束性指标，是丝毫不得逾越的一条红线。在编制新一轮土地利用规划中，曾数次增加耕地保护内容，围绕着18亿亩耕地保护准则，减少了规划年限内新增建设用地的增加量，尤其压缩了建设用地占用耕地的量。并要求加强建设用地空间管制，严格界定城乡边界，杜绝城市无限制向农村扩展，防止城乡接合部借城市化之机，将未批先占的土地合法化。为落实保护耕地的任务，新一轮土地利用规划还出台了诸多耕地保护措施，如减少建设占用耕地;暂不安排生态退耕规模;完善农业结构调整;提高灾毁耕地的复垦率等等。

第二，耕地保护己从单纯控制数量向规模化发展转变。以往实践表明，单纯的以控制耕地数量为目的的土地利用规划并不能很好的解决好耕地保护问题，传统的“占补”政策使得“占好补次”现象愈发严重，耕地质量迅速卜降，保护耕地的核心目标遭到了异化。中央政府自2009年起，开始在新一轮土地利用规划的修编中提出了“从耕地保护到耕地保护与节约集约兼顾”原则，从土地利用系统出发，体现了以耕地保护为前提、土地节约集约利用为核心，控制建设用地为重点的特点，实现了从单纯控制耕地数量向集约发展的转变。