人口城市化面临的新形势

关于城市化,一直是人们讨论的焦点,尽管学术界至今未形成对城市化概念的统一认识和解释,但对城市化是农村人口流向城市,从而农村人口减少城市总人口大量增加的过程这一点则几乎没有什么异议,从这种意义上讲,本文将城市化进程同时看作是农村人口城市化的过程。那么,我国农村人口城市化进程中的新形势以及面临的问题及挑战有哪些？这是本文关注和研究的问题。

城镇化正处于快速推进当中。”胡祖才表示，“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2000万人，“这比欧洲一个中等规模国家的总人口还要多。”

“城镇化规划提出，到2020年户籍人口城镇化率要达到45%，常住人口城镇化率60%左右，现在常住人口城镇化率已经56.1%了，完成目标不是很难，但是户籍人口城镇化率要达到45%的目标需要付出巨大的努力。”胡祖才表示，农业转移人口市民化进展比较缓慢是首要问题，有人感觉城镇化进展不快，可能主要因为市民化进展比预期慢一些。

归纳原因，胡祖才认为是“两个积极性”不是很高。“一是地方政府的积极性不是很高，因为要增加一些投入。二是农民也有担忧，也存在积极性不高的现象。”

另一个突出问题是城镇化质量还不够高，城市数量也不足、功能还不够完善。比如大城市“城市病”开始显现，有交通拥堵，环境污染，公共服务供给不足等问题。“我国城镇人口有7.7亿，但城市只有653个；日本只有 1.1亿多人口，却有787个城市，美国有10158个城市，这样比较下来，我国城市数量是不够的。”胡祖才表示。

胡祖才认为，城镇化已经到了快速发展阶段的中后期，速度可能比中前期慢一点，但也是中高速。同时，不再是简单的城市扩张，而是要提升城镇质量，解决“两个积极性”的问题。

提升城镇质量，土地利用机制至关重要。胡祖才介绍，此次《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》在总结各地试点经验基础上，把行之有效的、又符合国家法律法规的土地利用创新性举措上升为国家政策，主要包括三方面内容：把城市低效土地用好，旧厂房、旧城镇、旧村庄改造以后给城镇化提供用地空间；规范地推进城乡建设用地增减挂钩，在保证基本农田不减少的情况下，村庄整理增加用地面积获批准后可以转换成城镇用地指标；统一规划、合理利用丘陵坡地。“这样可以调动地方政府推进城镇化的积极性。”

1980年以前，我国人口城市化进程缓慢，城市化程度处于较低水平。80年代以来，随着经济的繁荣，工业化的发展，农村大量剩余人口涌入城市，使城市人口迅速增加。我国1965年城市人口占总人口比例为18.2%，而1995年为30.3%，已有近1/3的人口居住在城市。在人口比重定义上,中国的城镇化与国际通称的城市化并无实质区别。鉴于中国人口众多等国情,1999年通过的“十五规划”建议稿中正式采用“城镇化”一词。社科院2010年发布的《中国城市发展报告》蓝皮书显示，2009年中国的城镇化率为46.6%，城镇人口达6.2亿。与此同时，2009年中国城乡收入差距达1978年来最大水平。国家统计局数据显示，3.33个农民的收入方能等同1个城镇居民的收入。未来5年，对于中国城乡关系的调整,关键并充满变数。“十二五”期间,城镇化率将首次超过50%，而农业总产值占GDP(国内生产总值)的比重将史无前例降至10%以下。 2010年人口普查长表数据显示，2010年全国总和生育率为1.18110，其中“城市”为0.88210，“镇”为1.15340，“乡村”为1.43755。要将中国的生育率调控到2.3胎，实行“鼓励二胎、充许一胎、征税多胎和无胎”的生育政策是最理想的选择（俄罗斯已经对无胎征税），这有利于实现人口调控的“费改税”，并从根本上减少中国政府的非税收入，改善政府形象。同时，还有利于形成“普通二胎、中产三胎、少数多胎和少胎”的理想人口结构，有利于增加中产阶层的比重，尽快使中国形成橄榄型社会结构。

农民工进城会对城市原居民就业带来冲击。农民工进城，一方面降低企业成本，导致生产规模扩大和规模效应，增加城市的就业机会，从而水涨船高地增加城市居民就业机会。另一方面，尤其是短期，在同一个劳动力市场上，一部分人就业的增加，会压挤另一部分人的就业空间。农民工在城市务工经商，对城市居民就业形成替代效应。由于各种户籍制度等因素对农民工歧视的存在，这种冲击的力度还是有限的。但在农民工市民化的大趋势下，歧视的程度必将逐渐减小，相应地，这种冲击力度可能会加大。因此，如何应对这种冲击，是城市面临的一大课题。对于农民工带来的就业冲击，一些城市政府采取各种政策措施限制农民工就业：一是“配额”。通过务工证等证件的发放限制农民工就业。二是“征税”。向雇佣农民工的单位或农民工本人收取各种类似税收的费用。三是附加条件。

在市场经济条件下，中国城市化进程的推进有利于消除城乡二元结构，但由于路径依赖和偏重于对现有利益分配格局的维护，城乡体制改革没有及时跟进，城乡壁垒依然森严。农民进城就业门槛过高，城市的先进生产力和先进文化难以向农村辐射，反而在城市内部又产生了新的二元社会结构。这种新的二元社会结构表现为已经进城就业的农民工与户籍居民的明显差别。虽然农民工在职业上已成为城市产业工人，但由于没有改变农民身份，在分配(工资) 、再分配(社会保障) 等各方面仍遭受不公平待遇，成了城市中缺乏保障的弱势群体和介于城乡的边缘人。城市中新的二元社会结构使农民工与户籍居民难以融合。一方面农民工中的大多数对进城后的生活感到满意，对城市社会已经表现出一定的适应度，有着融入城市的强烈愿望，希望能成为城市的一分子。另一方面，城市居民虽然在理智上倾向于接纳农民工，但是有些市民在现实中并不愿真正地与农民工交往，甚至不希望自己的子女与农民工子女交往。这说明有些市民在心理上对农民工还是有一定的排斥，个中原因既有农民工自身素质的问题，也有历史造成的市民固有的优越感以及由于对农民的不了解所导致的隔阂。因此，在农民工市民化的大趋势下，农民工的社会融合问题显得越来越迫切，这是城市面临的又一挑战。

在计划经济体制下，政府按城乡分割的方式实施管理，城市政府管理体系主要按城市户籍人口的规模和分布进行设置。改革开放以来，随着人口特别是劳动力跨地区、跨城乡流动的规模不断扩大，东部发达地区一些城市劳动力和居民的构成发生了重大变化，有的流入农民工人数甚至超过了原户籍人口。进城农民工与城市户籍人口同样为城市创造了大量财富、提供了大量税收，却因不具备城市户口而不能享受公共产品和服务的“市民待遇”，出现“一城两制”的格局。这表明，城市政府在计划经济条件下形成的管理理念、管理体制、管理内容、管理方法等已不适应新的经济和社会基础，不适应工业化和城市化迅速发展的时代潮流。从中央到地方各级政府为农民工做了大量工作，进城农民工的工作生活状况有了改善。2006年国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，要求对农民工实行属地管理，把农民工纳入城市公共服务体系；输入地政府要转变思想观念和管理方式，在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，要统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力；要增加公共财政支出，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。

根据以上的分析，我们不得不承认农村劳动力的单向流动是国家发展的必然的趋势，因此，我们无意阻止农民工进城，更无意要求80后农民工一定要积极参与家乡农村建设，因为这是人口城市化的必然后果、最直接后果，而人口城市化则是我国走向富强的必由之路，面对规律，我们无意改变，但是，结合我国实情与其他国家经验，发现农业只有走科技化与产业化的道路才能在劳动力极少的情况下保证国民经济稳定发展，而城镇化道路才是符合我国国情的城市化选择。

发展大城市是我国城市化的重要内容,我国必须要发展大城市.尤其应该看到,我国目前城市化发展不快的一个重要原因,就是大城市发展不够.有关资料表明,我国已有的超过100万人口的城市的集中度,比世界平均水平低5个百分点,比中等收入国家低11个百分点,比高收入国家低21个百分点,比美国低28个百分点,比德国低30个百分点.这表明我国大城市发展不够,必须从各方面推进大城市的发展.但从我国的现实状况看,仅靠发展大城市是不能实现城市化的.第一,我国非城市人口众多,而且地域广大,地区间差别也很大.我国现有的非城市人口仍然高达9亿之多,而且分散于差别甚大的广阔区域之中,人们在理念及生活习惯等方面极为不同.我们就是将现有的所有大城市和中等城市再扩大,也容纳不了如此之多的非城市人口,所以,仅靠发展大城市是不可能完成我国的城市化任务的.

第二,大城市虽然可以为人们提供便捷和良好的生活环境,但因为交通、环境,以及水资源和能源等方面的问题,往往又会使人们的生活质量降低.尤其是大城市中的过度竞争严重,人们的生存压力很大,使得就业较为困难,并产生了一系列的社会问题,即人们所说的“大城市病”.因此,虽然大城市的发展是提升城市化水平的重要环节,但要有一个度,并不是越大越好.

第三,由于大城市中人们的生活成本往往比较高,而且为了解决交通及环境等方面的问题必须支付较高的治理成本,这会增加企业的生产成本,进而使得企业的效率受到影响.对于我们这样一个现在仍然主要依靠成本的比较优势来增加出口的国家来说,单纯发展大城市确实不利于城市化的推进.

第四,大城市相对于中小城市,尤其是小城镇来讲,其生活成本是比较高的.高的生活成本必然限制农村人口的进入,因此,仅靠发展大城市实际上无法实现城市化.从实践来看,目前珠江三角洲对外地农村人口的吸引,主要就是靠中小城市和小城镇,大城市对外地农村人口的吸引力明显低于中小城市.

在推进城市化、提升城市化水平的进程中虽然仍然要大力发展大城市,但是不能仅注重大城市的发展,还要大力推动别的类型城市的发展.在这里,我们既要批评惧怕发展大城市的观点,不能过度夸张“大城市病”,又不能有单纯发展大城市,忽视发展其它类型城市的观点.

小城镇战略的利弊分析

对于中国这样一个非农人口相当高的国家来说,发展小城镇对于城市化的推进无疑是极为重要的.从现实状况来看,小城镇的发展确实推进了我国的城市化进程,例如长江三角洲地区和珠江三角洲地区的城市化发展,在很大程度上就是依靠了小城镇的发展.但是,我国的城市化不能仅靠小城镇的发展,尤其是不能把发展小城镇作为城市化的最主要途径.

第一,小城镇的城市化成本比较高.据有关计算,以同样的成本,在大城市可以吸纳6-8个非城市人口,而在小城镇则只能吸纳1个,因而非城市人口进入小城镇的成本也就会高,这种高成本恰恰阻碍了城市化,使得有些人宁可居住在农村,也不愿进入小城镇.我国现在有些小城镇之所以既没有上水系统,也没有下水系统,就是因为人口规模太小使得修建上下水系统成本太高,导致小城镇脏乱差的现象极为严重.因此,从成本的角度来计算,小城镇吸纳农村人口的平均成本是较高的.

第二,小城镇的城市功能往往残缺不全,加之规模太小,难以提供更多的就业机会,这就限制了小城镇对非城镇人口的吸纳能力.我国目前大量小城镇的城市功能都是残缺不全的,这主要是因为人口规模太小而无法构建完整的城市功能,而这种城市功能的残缺,又使小城镇丧失了吸引力,甚至阻碍了非城市人口进入小城镇,形成恶性循环.尤其应该看到,小城镇往往形成不了真正的城市文化,给人的感觉好像非农非城,在小城镇中生活的人还并不是真正的市民,而是