公务员财产公示制度研究(上)

公务员财产公示制度研究（上）林喆中共中央党校政法教研部教授课程前言今天我们讲的话题是关于公务人员的财产申报制度研究。

在古今中外历史上，治理反腐败的措施很多，大概有四种措施（模式）。

重法治廉、低薪清廉、高薪养廉和以法导廉这四种模式。

重法治廉讲的是用重法来惩治腐败行为，这种是强调酷吏，强调严法。

其缺陷是：它强调的法律的惩治的一面，强调的法律的功能主要是惩治，而忽略了教化的一面。

第二种形式是低薪清廉。

强调对于官员进行教育，在低的薪俸中来做到官员行为的清廉。

这个方式在革命战争年代，还有现在世界各个国家的一些宗教领袖，以及一些经济并不发达的国家也用这一种，薪水很低，但强调道德的教化、道德的作用。

第三种形式是高薪养廉。

这个模式强调，如果你让公务人员长期地处于贫困的状态，很难保证他们清廉的行为，因此，唯有用高薪才能够激发公务人员的清廉行为，然后导致社会的清明。

最后一种是以法导廉。

以现代法治体系来构建廉洁的条件，来构建社会的法制的空间，使得官员们在法的引导下做到廉洁自律，这种方式现在为大多数国家所采纳，中国也是，主要是以法导廉的模式。

以法导廉，各个国家的方式，有的时候方式不一样，但有一些是共同的，如都有一部专门的反腐败法律、法典；第二，都有关于廉洁自律的一系列的规定；第三，都有保证廉洁自律的一些反腐败的专门机构或廉政建设的领导机构；第四，都有一部规范官员行为并且要求官员一年一度的申报财产的法典（规定）。

有专门的机构、有专门的法律、有专门的财产申报的法律，这样一系列的法律。

一、建立官员财产申报制度的意义及其在我国的现状讨论公务人员财产申报，第一，我们想谈一下建立官员财产申报制度的意义和在我国的现状。

1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布了一部规定《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（中办发〔1995〕8号）。

这个规定只有七条，其对象是正（县）职各个单位副科级以上的领导干部。

其中第三条，规定了申报人员必须申报的各项收入的范围：如工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费，还有从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得和其他合法收入。

它对于申报人不申报或不如实申报的行为规定了处罚，但处罚很轻，仅仅规定由所在党组织责令其申报改正，县纪委、监察局视情节的轻重而进行批评教育或党纪政纪处罚。

和国外的一些国家相比我国申报规定比较简单，但即便是如此简单的规定，这些年来也没有得到认真的执行。

设立收入申报的目的是为了发现问题，对于那些受贿或贪腐得来的钱在申报财产的时候所显现出来的这样一种与他正常收入相去甚远的差异，容易受到人们的关注和追问，本来的目的是为了这个，而因追问这些行为得到纠正、惩治。

但这些年来，一些落马的官员，像郑筱萸、韩桂芝、成克杰、慕绥新、陈良宇等贪官们的落马，没有一个是因为收入申报而被发现的，他们往往是由其他的案牵出或是由群众举报的结果，本来收入（财产）申报本身设定的目的是为了发现问题，但这近20年来，他们却发现不了问题。

问题出在何处？公务人员的财产申报制度的规定，我刚才说到了，我们主要为了预防，但问题却发现不了。

从逻辑上来讲，发现不了问题的制度本身一定存在着严重的缺陷，制约或预防制度发挥不了应有的作用，它一定存在着某种抑制作用发挥的机制和障碍所在，问题出在哪里？少了几个关键环节。

有缺失的环节。

缺失哪些环节呢？第一，审核环节。

1995年的收入申报规定没有设立审核环节，这些年来的官员收入申报也没有审核环节，组织部门和纪检部门把表格发下去，然后把填好的表格收回来装入保险柜或文件柜，但没有审核。

没了审核，就有了谎报、漏报、瞒报现象的发生。

第二，少了公示环节。

现在官员的收入申报在许多地方是不公示的。

不公示就发现不了问题。

第三，少了惩治环节。

1995年的规定，尽管里边也讲到要受到党纪、政纪处分，对于那些瞒报、漏报、谎报的，但这些年来我们没有听说到一起因漏报、谎报、瞒报，不如实申报的官员或领导干部受到惩治的消息、报道，没有见过。

二、当前我国官员财产申报制度建立的难点为什么会出现这样的现象？为什么？现在我讲第二个问题，当前我国官员财产申报制度建立的难点，探究这些缺失的环节在当年的设计过程中为什么会忽略了。

原因在于以下几点：一，对于干部诚实信用失缺的严重程度估计不足。

设计者以为不要制定了一项制度，并且把表格一年一度地发下去，官员就会如实填表，如实申报。

事实上，现在在某些官员那里，诚实信用失缺的相当厉害，说大话、假话，在某些人那里成风，已经成为一种习惯。

所以，在收入申报方面也是没有信用，不如实申报、谎报。

第二，对于监督主体认识不清。

到底是谁监督？收入申报主要的监督主体是谁，是纪检部门、组织部门，还是群众，普通党员？关于这一点是不清楚的。

三，没有建立起全民的信用卡制度。

这就造成了财产转移的可能和借用他人的身份证进行财产储蓄的时候，用假名、假身份证进行储蓄的可能的存在。

这就为审核带来了困难。

四，对于收入申报结果公示可能带来的消极面的担心。

有些领导干部担心一旦把官员，特别沿海地区的领导干部的收入很高，把这些官员的收入一公示，那就对低收入的民众形成一种对照，可能会遭到民众的追击，带来一些负面效应，对这样的一种可能造成的冲突的现象的担心，那干脆就取消了公示。

五，制度设计者本身也会涉及到自身的利益。

我设计了公示，那我也要公示。

几乎没有领导干部喜欢自己个人的隐私曝光，将自己的财产公示，尤其是对于那些从事第二职业，有着其他灰色收入的干部来说就更是不愿意公示，如果他是制度设计者，他就会把这样的一个环节给取消。

在收入申报方面与在年终考核制度中一样，都存在着民主的不彻底。

如果人民群众是监督主体，如果制度的制定是人民群众，如果要求在人民群众中、党员群众中公示，那涉及的方向和价值取向就会不一样，因为现在有些地方看去很民主，但最后没有，大家来考核一个干部，考核了以后填了表，大家都投票了，最后组织部门就把票箱带走了，但最后投票的结果如何不公示，把这个称为半截子民主，前面把大家汇起来，这是民主的表现，最后把票从票箱中展现出来，这更是民主，但我们现在往往有前无后，所以它体现的不是民主，而是集中，这是半截子民主，有头无尾。

三、国外或海外关于公务人员财产申报制度的规定现在我讲第三个问题，海外和国外关于公务人员财产申报制度的规定。

国外、海外，大部分国家都有一部财产申报法。

关于公务人员的财产申报，有些国家制定得是相当详细，许多国家，如澳大利亚、意大利、巴西、墨西哥、智利、罗马尼亚、波兰、巴基斯坦、印度、新加坡、韩国这些国家都制定了比较完备的财产申报制度，并以具体的法律法规对于申报的对象、时间、内容，以及申报书的递交程序，如何公布，如何审查，违法行为如何惩治等都做出了明确而具体的规定。

波兰的法律将国家机关公职人员在与负责人建立工作关系以后的具体要求，具体要求你建立关系以后就必须申报自己的家庭财产状况作为国家机关职员的职责之一。

又比如智利，智利的法律规定：从政府部长到总统都必须缴纳所得税，并依法向公民申报或公布自己的财产。

像新加坡，我有几个朋友到新加坡，他回来就说，在新加坡任何国民，包括外国的来旅游者，只要把有效证件输入电脑之中或网络中，你说我现在要查李光耀财产有多少，然后你把你的有效证件的数据放进去，输入，马上就显现出他去年收入多少，今年收入多少，非常详细，你可以查找任何一个国家领导人的收入，包括他的家庭收入。

韩国也是这样，韩国的财产申报法是规定得比较详细的，而且它对于惩治，它有专门设立了瞒报罪，对于瞒报者判的徒刑至少三年以上。

像智利，智利的法律规定：从政府部长到总统都要按期地缴纳所得税，并依法向公民申报公示自己的财产。

巴基斯坦的《政府公职人员行为条例》第十三条对财产申报作出了专门的规定。

政府公职人员在开始担任公职时，以及每年的12月必须通过正常的渠道向政府申报他们及家庭成员的所有动产和不动产，包括股票、证券、保险单和总价值在一万卢比以上的珠宝首饰、物品，并说明他们所在的县和分别出示证件等。

第十四条规定：政府公职人员必须依法提供自己的资产情况，登记流动资产及一切其他动产和不动产，包括股票、证券、保险单、珠宝。

20:58 韩国的公职人员的伦理法在《总则》中明确规定：该法的立法宗旨是把公职人员，公职候选人的财产登记和登记财产的公开予以制度化，通过拟定利用公职取得财产的规定，公职人员的礼品申报，公职人员就业限制等制度，防止公职人员通过非正当途径增加财产，从而确保公务执行的公正性，确立公职人员服务于国民的伦理规范。

财产申报者包括总统、国务委员、国会议员等国家政务职的公职人员，地方自治团体的负责人也要申报，以及地方议会议员，四级以上的担任一般职国家和地方公务员，及报酬与此相当的其他专业技术公务员，4级以上的外务公务员和国家安全企划部的公务员，法官和检察官、大将以上的将校及与此相当的公务人员，教育部门的公务员、中学校长和副校长、大学院长、学长以及相当的学校负责人，各类教育长和教育委员，总监以上的警察公务员，消防正、地方消防正以上的消防公务员，以及在该法所指定的范围内机关团体中任职的公务员等。

不仅领导人员要申报自己的财产，而且一般公务员和相当级别的非国家机关的公职人员都要进行申报。

在申报对象财产的范围上，除了本人之外还包括配偶和直系亲属。

申报的财产除了土地、房产、汽车、船舶、建筑机械、现金、预金、债权债务、有价证券、黄金白银珠宝外，还包括古董和艺术品，登记时必须逐一地写明其种类、金额和数量，以及与汽车、船舶、建筑机械的制作年度、制作公司、登记牌号等明细，它第一条规定的。

这个法律还规定了申报内容公示的环节。

公职人员伦理委员会应在登记或申报时间截止后一个月内将管辖登记义务中符合条件的公职者（如前所列）本人和配偶、直系亲属的财产申报内容公开在官报或公报之上。

并且规定了，这第十条还规定了：申报者诚实登记的义务，不得在财产登记材料上对第四条规定的登记对象财产及其价额取得日期、取得经过和所得等进行虚假记载，否则的话可以解任或要求作出惩戒决定，并且确立了提供虚假资料罪，它有这么一个罪名。

依此罪，提交虚假资料或拒绝提交该法所规定的有关报告或资料者，处以一年以下拘役或一千万以下的罚金，而拒绝财产登记则以拒绝财产登记罪论处，可以同样的处罚，对于公职选举候补者处以6个月以下的拘役或五百万以下的罚金，这是韩国的规定。

墨西哥有一个《公务员职责法》，将必须进行财产登记对象的范围确定为政府9个部门中的人员：国会中的众议员、参议员、办公厅主任、司库、局长、总会计；联邦政府中的司（局）长以上的各级官员；半官方的公共机构及国家占主要成份的企业、社团、协会中的副局长以上的各类负责人；联邦区政府中局长以上的各级官员；国家及联邦区总检察院中的检察官、司法的警察官及司（局）长以上的各级官员；联邦、联邦区审判机构、行政和劳工法院中书记员以上的各级官员；总监察部中所有重要岗位的公务员等，申报期限为任职后的60天内和卸任后的30天内，在任期间每年5月向联邦总审计部如实地申报配偶私人财产的变化情况，提交财产状况报告，并附有税年度申报单的副本，这规定相当地详细。