公共政策工具的选择_政策执行研究的新视角_吕志奎2006

专 题 研 讨公共政策工具的选择——政策执行研究的新视角吕志奎*【内容提要】政策工具的选择是当前西方学者研究政策执行的一种新视角。

本文正是基于工具选择的视角来研究政策执行。

文章通过提出问题，引出“政策执行中的工具选择”这一研究主题，并说明其研究价值、研究历史与研究现状，进而综述当代西方学者研究政策工具选择的基本途径，并结合新公共管理范式和新治理范式来看待政府治理中的政策工具选择。

【关键词】 公共政策 政策工具 政策执行 研究视角古人曰：“工欲善其事，必先利其器。

”[1]在政策制定与执行中，政策目标就是“事”的问题，而政策工具（执行手段）则是“器”的问题。

当政策制定之后，影响政策有效执行的一个关键因素,就是能否选择恰当的政策工具。

政策工具（Policy Instruments or Tools of Government）是政府能够用以实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术，它是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁。

不管我们是以“自上而下” (Top—down approach) 途径来设计政策执行模式，还是以“自下而上”途径(Bottom—up approach)来研究政策执行过程，政策执行的实质或过程总是包含着在可以利用的工具箱中选择一种或几种政策工具。

“为了把两种见解结合到一起以便对它们在特定环境中的运作有一个更清楚的认识，……许多公共政策领域的学者已经开始转向把政策执行作为工具选择的一个实例来研究”。

[2]正如胡德(C.Hood)所言，政策执行就是工具选择的管理过程。

长期以来，我们对政府机构及其人员在政策执行中的正当角色和职责功能比较重视，而对如何选择合理的工具来执行政策以有效达成公共目标上则较少关注。

事实上，政策执行的核心在于选择和设计有效的政策工具。

在政策执行中，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该工具的效果，对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响。

一、政策工具选择在政策执行中的重要性（一）政策工具是实现政策目标的基本途径政府为了有效地管理国家事务、经济文化事业和社会公共事务，必须根据社会“政治——经* 吕志奎，广东中山大学政治与公共事务管理学院2006级行政管理专业博士研究生。

[1] 《论语•卫灵公》，孔子曰：“工欲善其事，必先利其器。

”[2] [加]迈克尔•豪利特/M•拉米什著，庞诗等译：《公共政策研究——政策循环与政策子系统》，北京三联书店2006年5月第1版，第273页。

《太平洋学报》 2006年第5期济——文化”发展的情势，针对现实中的重大公共问题，制定相应的公共政策，并确定合理的政策目标。

被制定的政策通过有效执行达成目标，而目标的达成必须以相应的政策工具作为媒介与手段。

“一项法律的通过、一项管理条例的采纳，或者一条裁决令的颁布确立了政策目标，并规定了必要的手段去实现它们。

”[3]任何一项政策都是目标与工具的有机统一，工具是达成目标的基本途径。

政策科学的创始人哈罗德•拉斯韦尔（sswell）曾言，政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。

[4]这里的“策略”实质上就是政策工具，它是达成政策目标的一系列方法、技术和手段。

实际上，“所有的公共政策，不论它们是发展型的、调节型的、禁止型的，还是其他型的，都含有某种控制的因素在内。

即它们总是通过这种或那种手段，旨在让人们做某些事情，不做某些事情，或者继续从事他们本来不愿从事的活动。

”[5]在政策执行中，目标的选择固然重要，但选择和设计有效的政策工具，以规范目标群体的行为，从而使其行为与政策的目标要求达成合意，则显得尤为重要。

（二）政策执行的核心就是选择恰当的工具“执行”一词的英文“Implement”源自拉丁文，本意为“工具、器具、用具”之意，后引申为现代意义的“执行”，即选择“工具”执行、贯彻和落实政策。

由此也可知工具的选择主要发生在政策执行阶段，政策执行的核心在于选择和设计有效的工具。

实际上，政策执行在很大程度上就是以政府为中心的行政机构，以有效地增进公共利益为目标，选择一种或多种政策工具，去解决公共问题的过程。

所以，政策执行作为一种动态过程，就其本质而言就是政府机构在特定环境下针对特定政策问题而对特定政策工具进行公共选择的过程。

在特定背景下，一些工具比另一些工具会有效；而一种工具失效后，就要转而选择其他工具。

现代国家的政策执行市场由“简单化”时代向“精密化”时代的发展，使得政策工具的选择显得尤为重要。

（三）政策工具的选择关系到政策的成与败现代国家的政策执行市场由“简单化”时代向“精密化”时代的发展，使得政策的有效执行依赖于工具的正确选择。

美国学者艾利斯说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于政策的有效执行”。

[6]为了使某一项政策有效，需要的不仅仅是权力和拨款，良好的政策实施技术——政策工具也是必不可少的。

安德森认为，“在试图确定某一项公共政策有没有可能有效时，政策分析家们不仅仅关切政策的主要目的，以及这些目的有没有实现；而且还要关注可采取的政策实施技术，以及这些政策实施技术是否适合于政策的有效实施”。

[7]政策执行失败最重要的原因，“关键性的不是管理技巧而是执行的工具”。

[8]戴维•奥斯本（David.Osborne）曾言：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在于手段。

”[9]“政府[3] [美]戴维•L•韦默、[加]艾丹•R•维宁：《政策分析——理论与实践》，上海译文出版社，2003年版，第177页。

[4] sswell and A.Kaplan，Power and Society. New Haven，Yale University Press，1970，p.71.[5] [美]詹姆斯•E•安德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版，第165页。

[6] 陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社，2003年版，第260页。

[7] [美]詹姆斯•E•安德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版，第160页。

[8] [美]罗伯特•B•登哈特、珍妮特•V•登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年版，第105页。

[9] [美] 戴维•奥斯本、特德•盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第8页。

公共政策工具的选择是我们使用的一种工具。

一旦这个工具过时了，重新发明的过程也就开始了。

”[10]正如彼得斯所言：“政策工具选择作为提升执行绩效的知识而变得更加重要。

”[11]在政策执行中，选择何种政策工具，如何选择政策工具以及用何种标准来评价政策工具的效力等问题对政策的有效执行和政策目标的顺利达成具有决定性的影响。

二、政策工具选择的研究现状政策执行中的工具选择研究和探讨为什么政府从许多可供利用的工具箱中选择特定工具。

政策工具选择研究在当代西方有一个发展的历程。

最早可以追溯到威尔逊(Woodrow.Wilson)的《行政学之研究》(The Study of Administration,1887)一文。

他指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。

其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。

”[12]威尔逊所阐述的以上两个问题，一直是公共行政百年发展的两个基本主题：一是政府应该做什么；二是政府应该如何去做。

前者涉及政府的管理内容，后者则主要涉及政府的管理手段，即政府选择何种公共政策工具达成公共目标。

威尔逊还曾谈到政府中的“执行方法”(Executive Methods)问题。

“公共行政是行动中的政府，它是政府的执行，……与制定一部宪法相比较，‘执行’一部宪法变得愈来愈困难了。

……人民长期而且成功地研究了抑制行政权力的艺术，却因而经常忽视了改善执行方法的艺术。

行政学的目的就在于把执行方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上。

”[13]“执行方法”(Executive Methods)实质上就是政府的政策工具或治理工具。

在20世纪80年代以前，西方学者更多的是从政治途径来研究政策工具的选择。

该途径主张：“没有那个政府拥有可用的全套工具：社会和政治的约束有利于某些工具的选择而抑制其他的选择”[14]。

达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953）中已论及政策工具选择的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展——一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。

[15]胡德(C.Hood)主张政策工具的选择不是技术或经济理论的问题，而是政治事务(Politics)、意识形态(Ideology)与道德(Moral Dimension)的问题。

工具的选择实质上是一种追求合法性的政治过程。

这一时期具代表性和有影响的文献有：安德森（J E.Anderson）的《公共决策》，胡德（C.Hood）的《政府的工具》(The tools of government)，史蒂文•科恩(Steven.Cohen)的《创新者工具:管理公共部门组织的创造性战略》(Tools for Innovators:Creative Strategies for Managing Public Sector Organizations，1998)，[10] 同上书，25页。

[11] B.guy peters and Frans K. M. Van Nispen: Public Policy Instruments, Edward Elgar, 1998, p46.[12] 伍德罗•威尔逊：《行政学研究》，杰伊•M•沙夫里茨/艾伯特•C•海德著：《公共行政学经典》（英文版），中国人民大学出版社，2004年1月版，第15页。

[13] [美]杰伊•M•沙夫里茨、艾伯特•C•海德：《公共行政学经典》，中国人民大学出版社，2004年版，第20页。

[14] [加]迈克尔•豪利特/M•拉米什著，庞诗等译：《公共政策研究——政策循环与政策子系统》，北京三联书店2006年5月第1版，第276页。

[15] 陈振明著：《公共政策分析》，中国人民大学出版社，2002年版，第47页。

《太平洋学报》 2006年第5期罗纳德.J.威尔德(R.J.Veld)的《政策工具的动态学》(The Dynamics of Policy Instruments)，巴格休斯(R.Bagchus)的《政策工具的适当性与适应性之间的平衡》（The Trade—off Between Appropriateness and Fit of Policy Instruments）。